[...]

17 Das vorlegende Gericht weist außerdem darauf hin, dass das geltende Recht im Land Nordrhein-Westfalen Herrn Pöpperl für die beabsichtigte Begründung eines neuen Arbeitsverhältnisses in Österreich keine andere Möglichkeit geboten habe, als aus dem Beamtenverhältnis auszuscheiden. Anders als bei einem Wechsel des Dienstherrn innerhalb der Bundesrepublik Deutschland – sei es etwa von einem Land zu einem anderen oder in den Bundesdienst – gebe es keine Möglichkeit einer Versetzung oder Abordnung in den Dienst eines anderen Mitgliedstaats unter Beibehaltung der bisher erworbenen Ruhegehaltsansprüche.

18 Unter diesen Umständen hat das Verwaltungsgericht Düsseldorf (Deutschland) beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorzulegen:

[...]

1. Ist Art 45 AEUV dahin auszulegen, dass er nationalem Recht entgegensteht, nach dem eine in einem Mitgliedstaat verbeamtete Person ihre Anwartschaften auf Ruhegehalt (Versorgungsbezüge) verliert, weil sie zwecks Aufnahme einer neuen Beschäftigung in einem anderen Mitgliedstaat auf eigenen Wunsch aus dem Beamtenverhältnis entlassen wurde, wenn das nationale Recht gleichzeitig vorsieht, dass diese Person unter Zugrundelegung193der in dem früheren Beamtenverhältnis erreichten Bruttobezüge in der gesetzlichen Rentenversicherung nachversichert wird, wobei die daraus folgenden Rentenansprüche niedriger als die verlorenen Ruhegehaltsanwartschaften sind?

2. Falls Frage 1 – für alle oder für bestimmte Beamte – bejaht wird: Ist Art 45 AEUV dahin auszulegen, dass mangels anderweitiger nationaler Regelung die frühere Anstellungskörperschaft des betroffenen Beamten entweder diesem das Ruhegehalt unter Zugrundelegung der in dem früheren Beamtenverhältnis zurückgelegten ruhegehaltsfähigen Dienstzeit und unter Minderung um die aus der Nachversicherung entstandenen Rentenansprüche zu zahlen oder den Verlust des Ruhegehalts auf andere Weise finanziell auszugleichen hat, obwohl nach nationalem Recht nur die nach diesem Recht vorgesehenen Versorgungsleistungen gewährt werden dürfen?

Zu den Vorlagefragen

Zur ersten Frage [...]

19 Mit seiner ersten Frage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob Art 45 AEUV dahin auszulegen ist, dass er einer nationalen Regelung wie der im Ausgangsverfahren in Rede stehenden entgegensteht, nach der eine in einem Mitgliedstaat verbeamtete Person, die auf eigenen Wunsch aus dem Beamtenverhältnis ausscheidet, um eine Beschäftigung in einem anderen Mitgliedstaat auszuüben, ihre Ansprüche auf Ruhegehalt aus der Beamtenversorgung verliert und in der gesetzlichen Rentenversicherung nachversichert wird, wobei die daraus folgenden Altersrentenansprüche niedriger als die Ruhegehaltsansprüche sind. [...]

22 [...] (D)ie Mitgliedstaaten (sind) zwar weiterhin für die Ausgestaltung ihrer Systeme der sozialen Sicherheit zuständig [...], doch müssen sie dabei das Unionsrecht und insb die Bestimmungen des AEU-Vertrags über die Freizügigkeit der AN und die Niederlassungsfreiheit beachten (vgl Urteile vom 1.4.2008, Gouvernement de la Communauté française und Gouvernement wallon, C-212/06, EU:C:2008:178, Rn 43, sowie vom 21.1.2016, Kommission/Zypern, C-515/14, EU:C:2016:30, Rn 38).

23 Nach stRsp des Gerichtshofs sollen sämtliche Vertragsbestimmungen über die Freizügigkeit den Bürgern der Europäischen Union die Ausübung beruflicher Tätigkeiten aller Art im Gebiet der Union erleichtern und stehen Maßnahmen entgegen, die die Unionsbürger benachteiligen könnten, wenn sie im Gebiet eines anderen Mitgliedstaats als ihrem Herkunftsmitgliedstaat eine wirtschaftliche Tätigkeit ausüben wollen. In diesem Zusammenhang haben die Staatsangehörigen der Mitgliedstaaten insb das unmittelbar aus dem Vertrag abgeleitete Recht, ihren Herkunftsmitgliedstaat zu verlassen, um sich zur Ausübung einer wirtschaftlichen Tätigkeit in das Gebiet eines anderen Mitgliedstaats zu begeben und sich dort aufzuhalten (vgl Urteile vom 15.12.1995, Bosman, C-415/93, EU:C:1995:463, Rn 94 und 95, vom 1.4.2008, Gouvernement de la Communauté française und Gouvernement wallon, C-212/06, EU:C:2008:178, Rn 44, sowie vom 21.1.2016, Kommission/Zypern, C-515/14, EU:C:2016:30, Rn 39).

24 Zwar kann das Primärrecht der Union einem Versicherten nicht garantieren, dass ein Umzug in einen anderen Mitgliedstaat als seinen Herkunftsmitgliedstaat hinsichtlich der sozialen Sicherheit, insb in Bezug auf Leistungen bei Krankheit und Altersrenten, neutral ist, da ein solcher Umzug aufgrund der Unterschiede, die in diesem Bereich zwischen den Systemen und den Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten bestehen, für die betreffende Person je nach Einzelfall Vorteile oder Nachteile in Bezug auf den sozialen Schutz haben kann, doch ist nach stRsp eine nationale Regelung für den Fall, dass ihre Anwendung weniger vorteilhaft ist, nur mit dem Unionsrecht vereinbar, soweit ua diese nationale Regelung den betreffenden Erwerbstätigen im Vergleich zu Personen, die ihre gesamten Tätigkeiten in dem Mitgliedstaat ausüben, in dem diese Regelung gilt, nicht benachteiligt und nicht nur dazu führt, dass Beitragsleistungen erbracht werden, denen kein Anspruch auf Gegenleistungen gegenübersteht (vgl Urteil vom 21.1.2016, Kommission/Zypern, C-515/14, EU:C:2016:30, Rn 40 und die dort angeführte Rsp).

25 Wie der Gerichtshof wiederholt entschieden hat, würde der Zweck der Art 45 und 48 AEUV verfehlt, wenn Wander-AN, die von ihrem Recht auf Freizügigkeit Gebrauch gemacht haben, die Vergünstigungen der sozialen Sicherheit verlieren würden, die ihnen allein die Rechtsvorschriften eines Mitgliedstaats sichern (vgl Urteile vom 1.4.2008, Gouvernement de la Communauté française und Gouvernement wallon, C-212/06, EU:C:2008:178, Rn 46, sowie vom 21.1.2016, Kommission/Zypern, C-515/14, EU:C:2016:30, Rn 41).

26 Ferner soll nach der Rsp des Gerichtshofs mit den Art 45 und 48 AEUV insb verhindert werden, dass ein AN, der von seinem Recht auf Freizügigkeit Gebrauch gemacht hat und in mehr als einem Mitgliedstaat beschäftigt war, ohne objektiven Grund schlechter gestellt wird als ein AN, der seine gesamte berufliche Laufbahn in einem einzigen Mitgliedstaat zurückgelegt hat (vgl Urteile vom 30.6.2011, da Silva Martins, C-388/09, EU:C:2011:439, Rn 76, sowie vom 21.1.2016, Kommission/Zypern, C-515/14, EU:C:2016:30, Rn 42).

27 Wie der Generalanwalt in den Nrn 41 bis 43 seiner Schlussanträge ausgeführt hat, steht fest, dass eine Regelung wie die im Ausgangsverfahren in Rede stehende, nach der ein Beamter des Landes Nordrhein-Westfalen, wenn er vor dem Eintritt in den Ruhestand aus dem Dienst ausscheidet, um eine Beschäftigung im Privatsektor in der Bundesrepublik Deutschland oder eine Beschäftigung in einem anderen Mitgliedstaat auszuüben, auf seinen Beamtenstatus verzichten muss, für diesen unabhängig von der Dauer seiner Beschäftigung als Beamter zum einen den Verlust der Ruhegehaltsansprüche aus der Beamtenversorgung und zum anderen die Nachversicherung in der gesetzlichen Rentenversicherung bedeutet, wobei die daraus folgenden Altersrentenansprüche erheblich niedriger als die verlorenen Ansprüche sind.

28 Eine solche Regelung stellt eine Beschränkung der AN-Freizügigkeit dar, da sie, auch wenn sie für Beamte des Landes Nordrhein-Westfalen gilt,194die aus dem Dienst ausscheiden, um in ihrem Herkunftsmitgliedstaat im Privatsektor zu arbeiten, geeignet ist, diese Beamten zu hindern oder davon abzuhalten, ihren Herkunftsmitgliedstaat zu verlassen, um eine Stelle in einem anderen Mitgliedstaat anzunehmen. Diese Regelung beeinflusst somit unmittelbar den Zugang der Beamten des Landes Nordrhein-Westfalen zum Arbeitsmarkt in anderen Mitgliedstaaten als der Bundesrepublik Deutschland und ist daher geeignet, die Freizügigkeit der AN zu behindern (vgl in diesem Sinne Urteile vom 15.12.1995, Bosman, C-415/93, EU:C:1995:463, Rn 98 bis 100 und 103, sowie vom 21.1.2016, Kommission/Zypern, C-515/14, EU:C:2016:30, Rn 47).

29 Nach gefestigter Rsp können nationale Maßnahmen, die geeignet sind, die Ausübung der durch den Vertrag garantierten Grundfreiheiten zu behindern oder weniger attraktiv zu machen, nur dann zugelassen werden, wenn mit ihnen ein im Allgemeininteresse liegendes Ziel verfolgt wird, wenn sie geeignet sind, dessen Erreichung zu gewährleisten, und wenn sie nicht über das hinausgehen, was zur Erreichung des verfolgten Ziels erforderlich ist (vgl ua Urteil vom 12.9.2013, Konstantinides, C-475/11, EU:2013:542, Rn 50).

30 Das Land Nordrhein-Westfalen und die deutsche Regierung machen geltend, dass die im Ausgangsverfahren in Rede stehende nationale Regelung durch das legitime Ziel, die Funktionsfähigkeit der öffentlichen Verwaltung sicherzustellen, gerechtfertigt sei, da mit ihr ua für die Loyalität der Beamten und somit die Kontinuität und die Beständigkeit des öffentlichen Dienstes Sorge getragen werde. In der mündlichen Verhandlung vor dem Gerichtshof hat das Land Nordrhein-Westfalen erläutert, dass dieses Ziel ganz allgemein in der öffentlichen Verwaltung und im Besonderen in der Verwaltung des Landes Nordrhein-Westfalen verfolgt werde.

31 Insoweit ist [...] darauf hinzuweisen, dass eine solche Beschränkung jedenfalls geeignet sein muss, die Erreichung dieses Ziels zu gewährleisten, und nicht über das hinausgehen darf, was hierzu erforderlich ist.

32 Die im Ausgangsverfahren in Rede stehende nationale Regelung könnte zwar geeignet sein, die Erreichung des Ziels der Funktionsfähigkeit der öffentlichen Verwaltung zu gewährleisten, da sie einen Beamten vom Ausscheiden aus der Verwaltung abhalten und so die personelle Kontinuität sicherstellen kann, die eine Beständigkeit bei der Wahrnehmung der Aufgaben dieser Verwaltung gewährleistet.

33 Doch sind nach der Rsp des Gerichtshofs eine nationale Regelung und die verschiedenen einschlägigen Regeln nur dann geeignet, die Erreichung des angestrebten Ziels zu gewährleisten, wenn sie tatsächlich dem Anliegen gerecht werden, es in kohärenter und systematischer Weise zu erreichen (vgl in diesem Sinne Urteile vom 10.3.2009, Hartlauer, C-169/07, EU:C:2009:141, Rn 55, und vom 19.5.2009, Apothekerkammer des Saarlandes ua, C-171/07und C-172/07, EU:C:2009:316, Rn 42).

[...]

36 Der dem Gerichtshof vorliegenden Akte und insb den mündlichen Erklärungen des Landes Nordrhein Westfalen ist zu entnehmen, dass es einem Landesbeamten, wenn das Land seiner Versetzung zustimmt, freisteht, aus dem Dienst bei diesem Land auszuscheiden, um eine Stelle im öffentlichen Dienst eines anderen Landes oder des Bundes anzunehmen, ohne in der gesetzlichen Rentenversicherung nachversichert zu werden, was ihm somit ermöglicht, Ansprüche auf ein Ruhegehalt zu erwerben, das höher ist als die Altersrente nach der gesetzlichen Rentenversicherung, und die jenen vergleichbar sind, die er bei seinem ursprünglichen Dienstherrn erworben hatte.

37 Vor diesem Hintergrund ist festzustellen, dass das Ziel, die Funktionsfähigkeit der öffentlichen Verwaltung im Land Nordrhein-Westfalen sicherzustellen, insb indem die Treue der Beamten zum öffentlichen Dienst gefördert wird, nicht in kohärenter und systematischer Weise verfolgt zu werden scheint, da ein Beamter im Falle seiner Versetzung auch dann Ansprüche auf ein Ruhegehalt erwerben kann, das höher ist als die Altersrente, die ihm aufgrund der Nachversicherung in der gesetzlichen Rentenversicherung zustünde, wenn er aus der öffentlichen Verwaltung, in der er beschäftigt ist, ausscheidet und in die Verwaltung eines anderen Landes oder des Bundes wechselt. Somit hält die im Ausgangsverfahren in Rede stehende nationale Regelung die Beamten nicht unter allen Umständen davon ab, aus der öffentlichen Verwaltung des Landes Nordrhein-Westfalen auszuscheiden.

38 Folglich kann diese Regelung nicht als geeignet angesehen werden, die Erreichung des Ziels zu gewährleisten, die Funktionsfähigkeit der öffentlichen Verwaltung im Land Nordrhein-Westfalen sicherzustellen. Daher kann sie nicht durch dieses Ziel gerechtfertigt werden. [...]

40 Scheidet ein Beamter, der mehr als 20 Jahre im öffentlichen Dienst gearbeitet hat, vor Eintritt in den Ruhestand aus dem Dienst aus, führt diese Regelung nämlich zum Verlust aller seiner der ruhegehaltsfähigen Dienstzeit iSd Beamtenversorgung entsprechenden Ruhegehaltsansprüche sowie zur Nachversicherung in der gesetzlichen Rentenversicherung, wobei die daraus folgenden Altersrentenansprüche erheblich niedriger als die Ruhegehaltsansprüche sind. Außerdem ist der Vorlageentscheidung zu entnehmen, dass nach dem Recht einiger Länder ehemalige Beamte, die aus dem öffentlichen Dienst dieser Länder ausgeschieden sind, ihre Beamtenversorgungsansprüche behalten können, was eine weniger beschränkende Maßnahme als die im Ausgangsverfahren in Rede stehende Regelung darstellt. [...]

Zur zweiten Frage

42 Mit seiner zweiten Frage möchte das vorlegende Gericht im Fall einer Bejahung der ersten Frage wissen, welche Konsequenzen es daraus zu ziehen hat, um die Anforderungen des Art 45 AEUV zu erfüllen.

43 Hierzu ist darauf hinzuweisen, dass der Grundsatz der unionsrechtskonformen Auslegung von den nationalen Gerichten verlangt, unter Berücksichtigung des gesamten innerstaatlichen Rechts und unter Anwendung der dort anerkannten Auslegungsmethoden alles zu tun, was in ihrer Zustän-195digkeit liegt, um die volle Wirksamkeit des Unionsrechts zu gewährleisten und zu einem Ergebnis zu gelangen, das mit dem vom Unionsrecht verfolgten Ziel im Einklang steht (vgl in diesem Sinne Urteile vom 24.1.2012, Dominguez, C-282/10, EU:C:2012:33, Rn 27 und die dort angeführte Rsp, sowie vom 11.11.2015, Klausner Holz Niedersachsen, C-505/14, EU:C:2015:742, Rn 34).

44 Allerdings unterliegt der Grundsatz der unionsrechtskonformen Auslegung des nationalen Rechts bestimmten Schranken. So findet die Verpflichtung des nationalen Richters, bei der Auslegung und Anwendung der einschlägigen Vorschriften des innerstaatlichen Rechts den Inhalt des Unionsrechts heranzuziehen, ihre Schranken in den allgemeinen Rechtsgrundsätzen und darf nicht als Grundlage für eine Auslegung contra legem des nationalen Rechts dienen (vgl in diesem Sinne Urteile vom 15.4.2008, Impact, C-268/06, EU:C:2008:223, Rn 100, und vom 15.1.2014, Association de médiation sociale, C-176/12, EU:C:2014:2, Rn 39).

45 Wenn eine solche konforme Auslegung nicht möglich ist, ist das nationale Gericht verpflichtet, das Unionsrecht in vollem Umfang anzuwenden und die Rechte, die dieses dem Einzelnen einräumt, zu schützen, indem es notfalls jede Bestimmung unangewendet lässt, deren Anwendung im konkreten Fall zu einem unionsrechtswidrigen Ergebnis führen würde (vgl in diesem Sinne Urteil vom 18.12.2007, Frigerio Luigi & C., C-357/06, EU:C:2007:818, Rn 28).

46 Wenn das nationale Recht unter Verstoß gegen das Unionsrecht eine unterschiedliche Behandlung von mehreren Personengruppen vorsieht, haben die Angehörigen der benachteiligten Gruppe Anspruch auf die gleiche Behandlung und auf Anwendung der gleichen Regelung wie die übrigen Betroffenen. Die für die Angehörigen der bevorzugten Gruppe geltende Regelung bleibt, solange das Unionsrecht nicht richtig durchgeführt ist, das einzig gültige Bezugssystem (vgl in diesem Sinne Urteile vom 26.1.1999, Terhoeve, C-18/95, EU:C:1999:22, Rn 57, vom 22.6.2011, Landtová, C-399/09, EU:C:2011:415, Rn 51, und vom 19.6.2014, Specht ua, C-501/12 bis C-506/12, C-540/12 und C-541/12, EU:C:2014:2005, Rn 95).

47 Wie der Vorlageentscheidung zu entnehmen und bereits in Rn 36 des vorliegenden Urteils ausgeführt worden ist, stehen den Betroffenen bei einem Dienstherrenwechsel innerhalb der Bundesrepublik Deutschland, zB von einem Land in ein anderes oder von einer Landesverwaltung zur Bundesverwaltung, Ruhegehaltsansprüche zu, die jenen vergleichbar sind, die sie bei ihrem ursprünglichen Dienstherrn erworben hatten. Daher stellt dieser rechtliche Rahmen ein solches gültiges Bezugssystem dar.

48 Dementsprechend müssen deutschen Beamten, die auf ihren Status verzichtet haben, um eine ähnliche Beschäftigung in einem anderen Mitgliedstaat als der Bundesrepublik Deutschland auszuüben, ebenfalls Ruhegehalts- bzw Altersrentenansprüche zustehen, die jenen vergleichbar sind, die sie bei ihrem ursprünglichen Dienstherrn erworben hatten.

49 Nach alledem ist auf die zweite Frage zu antworten, dass Art 45 AEUV dahin auszulegen ist, dass es dem nationalen Gericht obliegt, für die volle Wirksamkeit dieses Artikels Sorge zu tragen und den AN in einem Fall, wie dem im Ausgangsverfahren in Rede stehenden, Ruhegehalts- bzw Altersrentenansprüche zuzuerkennen, die jenen von Beamten vergleichbar sind, die trotz eines Dienstherrenwechsels der ruhegehaltsfähigen Dienstzeit entsprechende Ruhegehaltsansprüche behalten, indem es das innerstaatliche Recht im Einklang mit diesem Artikel auslegt oder, falls eine solche Auslegung nicht möglich ist, entgegenstehende Vorschriften des innerstaatlichen Rechts unangewendet lässt, um dieselbe Regelung anzuwenden, die für diese Beamten gilt. [...]

Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Erste Kammer) für Recht erkannt:

1. Art 45 AEUV ist dahin auszulegen, dass er einer nationalen Regelung [...] entgegensteht, nach der eine in einem Mitgliedstaat verbeamtete Person, die auf eigenen Wunsch aus dem Beamtenverhältnis ausscheidet, um eine Beschäftigung in einem anderen Mitgliedsstaat auszuüben, ihre Ansprüche auf Ruhegehalt aus der Beamtenversorgung verliert und in der gesetzlichen Rentenversicherung nachversichert wird, wobei die daraus folgenden Altersrentenansprüche niedriger sind als die Ruhegehaltsansprüche.

2. Art 45 AEUV ist dahin auszulegen, dass es dem nationalen Gericht obliegt, für die volle Wirksamkeit dieses Artikels Sorge zu tragen und den AN in einem Fall, wie dem im Ausgangsverfahren in Rede stehenden, Ruhegehalts- und Altersrentenansprüche zuzuerkennen, die jenen von Beamten vergleichbar sind, die trotz eines Dienstherrenwechsels der ruhegenussfähigen Dienstzeit entsprechende Ruhegehaltsansprüche behalten, indem es das innerstaatliche Recht im Einklang mit diesem Artikel auslegt oder, falls diese Auslegung nicht möglich ist, entgegenstehende Vorschriften des innerstaatlichen Rechts unangewendet lässt, um dieselbe Regelung anzuwenden, die für diese Beamten gilt. [...]