Die erste Regelung für eine Schlechtwetterentschädigung erfolgte am 12.10.1938, als eine Tarifordnung für die Straßen-, Kraftwerks- und Wehrmachtsbaustellen erlassen wurde.* Damals war es nämlich noch üblich gewesen, Baustellen zu Beginn des Winters überhaupt einzustellen und erst im Frühjahr wieder weiterzuarbeiten, was die Bauzeit insgesamt verlängerte, weil milde Zwischenphasen während des Winters ungenutzt blieben. Die genannte Tarifordnung sah eine Regelung vor, die mehr oder weniger eine witterungsabhängige Verlagerung der Normalarbeitszeit innerhalb gewisser Bandbreiten vorsah. Die durch das Schlechtwetter entfallenen Stunden konnten im Vor- oder im Nachhinein zuschlagsfrei eingearbeitet werden.

Noch im selben Monat erließ der Reichstreuhänder für Arbeit eine weitere Tarifordnung, die für Bauvorhaben, vor allem solche der Wehrmacht, eine andere Regelung vorsah. Nach ihr erhielten Bauarbeiter bei schlechtwetterbedingtem Arbeitsentfall 60 % ihres Lohnanspruchs vergütet. Die Kosten dafür trug der Bauherr, dem folglich auch die Entscheidung über Einstellung oder Fortführung der Arbeiten oblag. Für die folgenden Winter wurde jeweils eine gleichlautende Regelung erlassen, bis sie schließlich 1943 auf unbestimmte Zeit verlängert wurde, allerdings weiterhin jeweils nur im Winter von 25. Oktober bis 31. März galt.* Jedoch war die praktische Bedeutung der Schlechtwetterentschädigung während des Zweiten Weltkriegs gering, da Bauarbeiter in den schlechtwetterbedingten Ausfallstunden zu anderen, damals als kriegswichtig angesehenen, Arbeiten (zB Aufräumarbeiten bei Kriegsschäden, Verladearbeiten, Schneeräumung) herangezogen wurden. Die Schlechtwetterentschädigung hatte zu dieser Zeit also vor allem eine rüstungspolitische Bedeutung, die sozialpolitischen Auswirkungen ergaben sich eher als Nebeneffekt.*

Die Reichstarifordnung galt auch nach dem Krieg für alle Bauvorhaben der öffentlichen Hand und „für die übrigen Vorhaben insofern, als der Bauherr die Übernahme der Kosten gegenüber dem Landesarbeitsamt und den eingesetzten Betrieben erklärt hat“* weiter, doch waren sich AG- und AN-Seite über deren Sinnhaftigkeit nicht ganz einig. Die Österreichische Bauzeitung, das offizielle Organ der Bundesinnung der Baugewerbe, brachte in der Ausgabe vom 18.12.1948 dazu einen Beitrag mit dem Titel „Schlechtwetterregelung schafft Arbeitslosigkeit im Baugewerbe. Unsoziale Auswirkungen besonders sozial gemeinter Maßnahmen“. Die inhaltliche Kritik fokussierte sich auf die Tatsache, dass die öffentlichen Bauherren, die die Mehrkosten zu tragen hatten, dazu neigten, die Baustellen bei Beginn des Winters unabhängig von der Witterung gänzlich einzustellen.* Auch die Gewerkschaft der Bau- und Holzarbeiter kritisierte dieses Faktum ausdrücklich und nahm 1949 ebenfalls die zuständigen Minister in die Pflicht. Die Baugewerkschaft zeigte in ihren Stellungnahmen vor allem die finanziellen Probleme auf, die Bauarbeiter durch mehrmonatige Winterarbeitslosigkeit zu gewärtigen hatten. „Es ist nun schwer zu begreifen, weshalb Bauarbeiter für einen Lohnausfall, der durch Schlechtwetter bewirkt wird, ohne jeden Lohnausgleich bleiben sollen“, hieß es etwa im August 1949 im Bau- und Holzarbeiter, der Zeitschrift der Baugewerkschaft.*318

Hempel und Widorn weisen folgerichtig darauf hin, dass Zuschüsse aus den Mitteln der AlV die Bauherren dazu bringen sollten, die Baustellen auch über den Winter offen zu halten. Ein Erlass des Sozialministers vom 21.12.1949 gewährte in Anlehnung an die Vorschriften für die Kurzarbeiterunterstützung aus Mitteln der AlV den Bauherren einen Zuschuss zu den Kosten des schlechtwetterbedingten Arbeitsentfalls. Für die Folgejahre ergingen ähnliche Erlässe; eine Schlechtwetterentschädigung war aber weiterhin nur für das Winterhalbjahr vorgesehen – mit Ausnahme von elektrizitätswirtschaftlichen Baustellen über 1.500 m Seehöhe. Ab dem Winter 1950/51 konnten sich auch private Bauherren an der Schlechtwetterregelung beteiligen, das faktische Interesse daran blieb aber gering.* Der Unmut auf der AG-Seite blieb dennoch bestehen, vor allem, weil AN unterschiedlich behandelt werden mussten, je nach Einsatz auf einer Baustelle eines öffentlichen oder eines privaten Auftraggebers.*

Um die Debatte zu den Mehrkosten zu verstehen, sei der Hinweis gestattet, dass zu diesem Zeitpunkt die rechtlich ganz herrschende Ansicht war, dass der Bauarbeiter in den Fällen des witterungsbedingten Arbeitsentfalls keinen Entgeltanspruch gehabt hatte* und die Schlechtwetterentschädigung daher jedenfalls ein Vorteil für ihn war. Diese Ansicht wurde auch von Hempel und später von Widorn, die jeweils im ÖGB-Verlag publizierten, vertreten.* Dies ist deshalb besonders zu betonen, weil in weiterer Folge zwei der AG-Seite zurechenbare Autoren unter Heranziehung unterinstanzlicher Rsp die gegenteilige – für den AN günstigere – Rechtsansicht für zutreffend hielten.*

Nachdem sich die Sozialpartner Ende 1952 dem Grunde nach auf eine gesetzliche Regelung der Schlechtwetterproblematik geeinigt hatten, versandte das BM für soziale Verwaltung im Mai 1953 einen entsprechenden Gesetzesentwurf. Dieser sah nun vor, dass nicht mehr der Bauherr eine Vergütung für die Mehrkosten erhielt, sondern dass das Arbeitsamt dem AG die Schlechtwetterentschädigung samt einem Pauschalbetrag für die Lohnnebenkosten rückerstatten sollte. Die Kosten dafür sollten vom AG und vom AN gemeinsam getragen werden, und zwar mit einem Beitrag in Höhe von 1 % der Beitragsgrundlage zur KV. Der Bund musste die Kosten vorstrecken; sollten die Beiträge für die Refundierungen nicht ausreichen, musste er auch für den Restbetrag aufkommen.*

Letztlich wurde der Gesetzesvorschlag aber als Initiativantrag eingebracht, namentlich vom damaligen Vorsitzenden der Gewerkschaft der Bau- und Holzarbeiter, Franz Olah (SPÖ) und von Erwin Altenburger (ÖVP). Ziel des Gesetzes sollte vor allem die Eindämmung der Winterarbeitslosigkeit sein.* Das Gesetz war für einen Winter befristet, konkret für Schlechtwetter während des Zeitraums zwischen 15.10.1954 und 30.4.1955, auf Arbeitsstellen über 800 m Seehöhe jedoch bis 15.5.; bei Baustellen über 1.500 m konnte der Sozialminister durch Verordnung eine noch längere Periode festlegen. Bei schlechtwetterbedingtem Arbeitsentfall hatte der Bauarbeiter Anspruch auf eine Schlechtwetterentschädigung in Höhe von 60 %, der AG erhielt diesen Betrag samt einem Pauschalbetrag von 20 % rückerstattet. Die Anträge auf Rückerstattung mussten innerhalb von vier Wochen gestellt werden.*

Aufgrund der langen Entstehungsgeschichte gab es schon bestimmte Erfahrungswerte zur Schlechtwetterentschädigung, etwa den, dass das Kontingent von maximal 192 Ausfallsstunden weit über dem Durchschnitt der tatsächlichen Ausfallsstunden lag, in Einzelfällen aber durchaus überschritten wurde.* Anderes war aber unklar und deshalb war der Geltungsbereich des Gesetzes auch mit einem Jahr beschränkt worden; die Erfahrungen sollten in eine neue gesetzliche Bestimmung münden.*

Bereits im ersten Jahr zeigten sich positive Beschäftigungseffekte, doch war der Beobachtungszeitraum von einem Jahr zu kurz, sodass das BSchEG um zwei weitere Jahre verlängert wurde.* Die Beschäftigungseffekte zeigten sich auch in diesen Jahren und so beschloss der Gesetzgeber, die Regelung ins Dauerrecht zu übernehmen. Gleichzeitig nahm er einige Änderungen vor, von denen die wohl bedeutendste die Ausdehnung der Geltung des Gesetzes auf das ganze Jahr war, was die Schaffung einer Winter- und einer Sommerperiode nach sich zog, wobei die Sommerperiode auf Baustellen über 1.500 m Seehöhe ein größeres Stundenkontingent hatte.* Aufgrund von Anfragen sah sich das Ministerium bald genötigt, klarzustellen, dass Hitze nicht unter den Schlechtwetterbegriff zu subsumieren war.*

Zur besseren Übersichtlichkeit wurde das Gesetz als BSchEG 1957 wiederverlautbart* und stellt somit die Stammfassung des heute geltenden Gesetzes dar.

Die gesetzliche Schlechtwetterregelung wurde ursprünglich vor allem auf Betreiben der AN-Seite319eingeführt,* das Verlangen der AG-Seite danach war – wie gezeigt – eher gebremst, aber letztlich wurde die Lösung akzeptiert.*

Das BSchEG erfüllte die Erwartungen im Hinblick auf die Verringerung der Winterarbeitslosigkeit, doch musste man nach wenigen Jahren feststellen, dass die Zahl der Schlechtwetterstunden explodierte. Das veranlasste die Innung zu einem Aufruf in der Bauzeitung, die Schlechtwetterregelung nicht zu missbrauchen, denn dort vermutete man, dass öfters Arbeitsmangel die eigentliche Ursache für die damit bloß angeblich witterungsbedingte Arbeitseinstellung sei.* Jedenfalls war die Finanzierung der Schlechtwetterregelung in den folgenden Jahren ein heikles Thema, bei dem nicht nur die Interessen der AG und AN aufeinanderprallten, sondern mit dem Sozial- und dem Finanzminister auch noch zwei weitere Akteure vorhanden waren, die den Ball einander zuspielten. Als besonders problematisch erwies sich, dass der Beitragssatz für den Schlechtwetterbeitrag an die Höchstbeitragsgrundlage der AlV gekoppelt war (damals S 2.400,-*), wodurch die Ausgaben, die nicht gedeckelt waren, beständig wuchsen, die Einnahmen aber zu gering waren, wobei dieser Effekt beständig wuchs.* Leidtragende waren in gewisser Weise auch die Bauunternehmen selbst, die lange auf die tatsächliche Rückerstattung der Schlechtwetterentschädigungen warten mussten, bei Steuervorauszahlungen aber eine Stundung um diesen Betrag erreichen konnten.*

Letztlich wurde das Gesetz novelliert; die Höchstbeitragsgrundlage wurde verdoppelt und der Beitragssatz auf 1,2 % angehoben, wobei die Anhebung ursprünglich nur befristet erfolgen sollte, um das Defizit abzutragen. Langfristig war angestrebt, dass sich der Beitragssatz bei 1 % einpendeln sollte.* Im Folgejahr wurde dann die Höchstbetragsgrundlage, die in vielen Fällen nach wie vor überschritten worden war, an die des ASVG gekoppelt.*

Als Anfang der 1970er-Jahre das Defizit tatsächlich abgetragen worden war, einigten sich AG- und AN-Seite darauf, den Beitragssatz von 1,2 % nicht auf 1 % zu senken, weil dies langfristig als zu gering angesehen wurde. Da aber umgekehrt der Beitragssatz doch zu hoch war, schlugen die Interessenvertreter eine moderate Ausweitung des Leistungsrechts vor; der Gesetzgeber folgte. Insgesamt war diese Novelle die umfassendste seit der Stammfassung gewesen.* Allerdings musste der Beitragssatz innerhalb weniger Jahre neuerlich angehoben werden, und zwar im Verordnungsweg auf 1,4 %.*

Hinsichtlich des Geltungsbereichs sah das BSchEG seit Beginn vor, die Bestimmungen über die Rückerstattung nur im Inland anzuwenden. Der arbeitsrechtliche Anspruch des Bauarbeiters auf eine Schlechtwetterentschädigung und die Beitragspflicht galten hingegen – soweit österreichisches Recht auf das Arbeitsverhältnis anwendbar war – auch im Ausland. Das spielte praktisch jahrzehntelang keine Rolle, denn bis in die 1970er-Jahre herrschte im Inland – natürlich mit einigen Schwankungen – ausreichend Nachfrage nach Bauleistungen, womit der Bauexport keine wesentliche Rolle spielte.* Erst in den 1980er-Jahren nahm der Bauexport zu, hauptsächlich in die BRD und die damaligen Ostblock-Staaten.* So führte ein Bauvorhaben in der DDR zur Anfechtung der entsprechenden Regelung beim VfGH. Dieser sah die Beitragseinhebung bei gleichzeitigem Ausschluss einer Rückerstattungsmöglichkeit als gleichheitswidrig an und hob den Ausschluss der Rückerstattung auf.* Der Gesetzgeber entschloss sich daraufhin zu einer Novelle und verankerte die genau gegenteilige – aber ebenfalls verfassungskonforme – Regelung. Auslandsbaustellen wurden nunmehr generell (also auch hinsichtlich der Beitragspflicht) aus dem BSchEG ausgenommen.*

Das AMS-Begleitgesetz übertrug nicht alle Aufgaben der früheren Arbeitsämter an das neu geschaf-320fene Arbeitsmarktservice (AMS); mit einigen Aufgaben wurden andere Institutionen betraut. Eine davon war die Verwaltung der Rückerstattungen der Schlechtwetterentschädigung, für die seit 1.5.1996 die BUAK zuständig ist. Grund dafür war, dass die BUAK ohnehin einen Großteil der für die Administration der Rückerstattung erforderlichen Daten verwaltet und das AMS damit entlastet werden konnte.*

Die BUAK war 1946 als Bauarbeiter-Urlaubskasse gegründet worden, um das überbetriebliche Urlaubsrecht der Bauarbeiter zu verwalten; mit dem Abfertigungsrecht 1987 änderte der Gesetzgeber ihren Namen in die heute noch verwendete Bezeichnung BUAK, wobei die weitere Übertragung von Aufgaben – wie zB die Rückerstattung der Schlechtwetterentschädigungen – im Namen keinen Niederschlag gefunden haben. Der Gesetzgeber hat das BSchEG außerdem als eigenständiges Gesetz neben dem Bauarbeiter-Urlaubs und Abfertigungsgesetz (BUAG) bestehen lassen. So sind nach derzeit geltendem Recht im Wesentlichen vier Unterschiede zwischen den beiden Gesetzen zu konstatieren:

• Während die BUAK die Zuschläge für die im BUAG geregelten Sachbereiche selbst einhebt (§ 25 BUAG), obliegt die Einhebung des Schlechtwetterbeitrags den Krankenversicherungsträgern (§ 12 Abs 5 BSchEG).

• Schuldner der BUAG-Zuschläge ist der AG allein (§ 21a Abs 1 BUAG), während der Schlechtwetterentschädigungsbeitrag zu gleichen Teilen vom AG und vom AN zu tragen ist (§ 12 Abs 2 BSchEG).

• Die im BUAG geregelten Ansprüche sind jeweils nach einer Formel zu berechnen, die vom kollektivvertraglichen Mindestlohn ausgeht (§§ 4, 21, 21a BUAG iVm §§ 1-5 BUAG-ZuschlagsV), während das BSchEG dem Grunde nach auf den Ist-Lohn abstellt (§ 6 BSchEG). Das gilt nicht nur für die Ansprüche des AN, sondern auch für den Zuschlag (BUAG) bzw Beitrag (BSchEG).

• Die BUAK ist nach dem BUAG ein Selbstverwaltungskörper und unterliegt damit der Aufsicht durch den BMASK, ist ihm aber nicht weisungsgebunden (§ 33 BUAG). Anderes gilt für den Sachbereich Schlechtwetter; hier wird die BUAK im übertragenen Wirkungsbereich für den BMASK tätig und ist diesem weisungsgebunden (§ 9 Abs 2 BSchEG).

Das BSchEG wurde in den letzten 20 Jahren fast doppelt so oft novelliert wie in den 40 Jahren zuvor. Gliedert man diese Änderungen nach sachlichen Punkten, ergibt sich folgendes Bild:

In den Geltungsbereich des Gesetzes wurden überlassene AN einbezogen, sofern AN des Beschäftigerbetriebs dem BSchEG unterliegen.* Die Einbeziehung erfolgte durch Gesetzesänderung, obwohl nach § 1 Abs 4 BSchEG auch die Möglichkeit einer Einbeziehung durch Verordnung möglich gewesen wäre. Auch Lehrverhältnisse wurden zuletzt dem BSchEG unterworfen.* Doch gab es auch den umgekehrten Weg, Steinmetze unterliegen seit 1971, Stukkateure seit 2005 nicht mehr dem BSchEG.*

Eine weitere grundlegende Änderung war die Berücksichtigung von Hitze als eigenem Schlechtwetterkriterium.* Seit dem Sommer 2016 ist es – allerdings nur für dieses Wetterkriterium – möglich, die Überschreitung des entsprechenden Schwellenwerts auch stundenaktuell bei der BUAK mittels einer Webapplikation abzufragen, da sich gezeigt hatte, dass die Daten der genormten Wetterstationen und die Messungen auf Baustellen zT erheblich voneinander abwichen.*

Daneben hat es aber auch materiell-rechtliche Vereinfachungen gegeben. So wurde das besondere Kontingent für Zusatzstunden bei außergewöhnlichen Witterungsverhältnissen ebenso wie das erhöhte Kontingent für Höhenbaustellen gänzlich beseitigt. Dabei wurden auch die Kontingente neu festgesetzt, nämlich 200 Stunden in der Winterperiode (zuvor 192 Stunden) und einheitlich 120 Stunden in der Sommerperiode (zuvor 96 Stunden, auf Höhenbaustellen jedoch 144 Stunden).* Mit der Verpflichtung zur Anwendung von automationsunterstützten Webanwendungen für die Rückerstattungsanträge sollten die Verwaltungskosten reduziert werden.*

Die Finanzierung der Schlechtwetterentschädigung blieb aber stets ein offenes Thema. Seit 2007 leistet der Bund jährlichen einen betragsmäßig fixen Zuschuss von 2,5 Mio € zum Schlechtwetterfonds,* der zwar befristet ist, bislang aber laufend verlängert* und zunächst auf 3 Mio €,* zuletzt sogar auf 5 Mio € angehoben wurde.* In gewisser Weise ist dies ein Ausgleich für die dadurch vorübergehend nicht bestehende Ausfallhaftung des Bundes und für die in den 1960er- und 1970er-Jahren bestehende „Produktive Arbeitsförderung“ (PAF), die ebenfalls die Eindämmung der Saisonarbeitslosigkeit zum Ziel hatte, allerdings schon seit Jahrzehnten nicht mehr besteht.*321