Das „Schweigen“ der Verfassung* wurde von der Lehre unterschiedlich interpretiert,* wobei das Meinungsspektrum von der absoluten verfassungsrechtlichen Unzulässigkeit dieser Form der Verwaltung* bis hin zur Selbstverständlichkeit des Status quo auch ohne ausdrückliche Regelung in der Verfassung reichte.

Im Zentrum der wissenschaftlichen Auseinandersetzung stand dabei die Frage, ob der einfache Gesetzgeber im Hinblick auf Art 20 Abs 1 B-VG, wonach die gesamte staatliche Verwaltung unter Bindung an die Weisungen der obersten Organe geführt wird, überhaupt weisungsfreie Selbstverwaltungskörper schaffen darf.

Erste Anknüpfungspunkte im Verfassungstext wurden durch das Inkrafttreten der Kompetenzartikel des B-VG mit 1.10.1925 geschaffen. Der Kompetenztatbestand des Art 10 Abs 1 Z 8 zählt unter den in Gesetzgebung und Vollziehung in die Zuständigkeit des Bundes fallenden Angelegenheiten ausdrücklich auch „Kammern für Handel, Gewerbe und Industrie“ auf, und in Z 11 werden ua „Kammern für Arbeiter und Angestellte“ sowie das „Sozial- und Vertragsversicherungswesen“ angeführt.

Erst in der Zweiten Republik hat die Verfassungsdogmatik die Kompetenzartikel des B-VG als Begründung für die verfassungsrechtliche Zulässigkeit der „Sonstigen“ Selbstverwaltung nutzbar gemacht. Mit einer spezifischen Variante der „Versteinerungstheorie“ hat Leopold Werner* die Zulässigkeit der Selbstverwaltung aus den Kompetenzartikeln abgeleitet: Der Verfassungsgesetzgeber, der bereits im Jahr 1920 mit einer Vielfalt von Selbstverwaltungskörpern konfrontiert gewesen sei, habe diese „stillschweigend“ übernommen. Die Schaffung solcher Selbstverwaltungskörper sei „im Rahmen des Organisationsplanes und des politischen Programmes der Bundesverfassung gelegen, daher als zulässig zu erachten“.* Einen Schritt weiter ging Ringhofer,* der aus dem Verständnis des Art 20 B-VG als einer bloß auf die Bundes- und Landesverwaltung bezogenen Verfassungsnorm die Ermächtigung des einfachen Gesetzgebers ableitete, auch neue Selbstverwaltungskörper entsprechend den Vorgaben der Verfassung einzurichten.*

Es war dann vor allem Karl Korinek, der zu Beginn der 1970er-Jahre mit seinen Arbeiten über die wirtschaftliche Selbstverwaltung* und über die Selbstverwaltung in der SV* die dogmatischen Grundlagen für das herrschende Verständnis des Verhältnisses von Selbstverwaltung und Verfassung geschaffen hat.

Den weitaus größten Beitrag zur Erhellung der Zusammenhänge zwischen Selbstverwaltung und Verfassung hat der VfGH mit seiner umfangreichen Judikatur zu diesem Themenkomplex geleistet.* Wegen ihrer „Kodifizierung“* im Rahmen der B-VG-Novelle 2008 und der dadurch nach wie vor gegebenen Aktualität werden im Folgenden – ohne Anspruch auf Vollständigkeit – die wichtigsten Sentenzen thesenhaft zusammengefasst.

In der Begründung der Leitentscheidung VfGH 1977/VfSlg 8215 („Salzburger Jägerschaft“) hat der VfGH, den Überlegungen von Ringhofer folgend, grundsätzliche Feststellungen getroffen:

• Der Verfassungsgesetzgeber des Jahres 1920 hat Selbstverwaltung als Organisationstechnik nicht bloß gekannt, sondern – als dem Art 20 B-VG nicht entgegenstehend – auch vorausgesetzt und anerkannt. Die Schaffung von Selbstverwaltungskörpern und damit von Organen, die gegenüber staatlichen Organen weisungsfrei sind, ist somit im Rahmen des Organisationsplanes der Bundesverfassung gelegen. Die Einrichtung von Selbstverwaltung durch den einfachen Bundes- und Landesgesetzgeber ist sohin verfassungsrechtlich zulässig.

• Der einfache Gesetzgeber kann jederzeit neue Selbstverwaltungskörper unter Beachtung des Sachlichkeitsgebots einrichten, er muss dabei aber auch verfassungsrechtliche Schranken beachten. Dazu gehört eine staatliche Aufsicht über die Organe der Selbstverwaltung hinsichtlich der Rechtmäßigkeit des Verwaltungshandelns. Außerdem dürfen nur solche Angelegenheiten zum Gegenstand der Selbstverwaltung gemacht werden, die im ausschließlichen oder überwiegenden Interesse der zur Selbstverwaltungskörperschaft zusammengefassten Personen gelegen und geeignet sind, durch diese Gemeinschaft besorgt zu werden.

• Aus der Umschreibung des Selbstverwaltungsbegriffes im VfGH-Erk 1977/VfSlg 8215 folgt weiters, dass für die Wahrnehmung von Aufgaben der Selbstverwaltung die finanzielle Selbständigkeit essentiell ist.

Einen Meilenstein in der weiteren Entwicklung der Verfassungsdogmatik zur Selbstverwaltung bildet das Erk des VfGH zur Verfassungswidrigkeit der Hauptverbandsreform 2001 (siehe oben 2.). In der Begründung sind wesentliche Aussagen zusammengefasst:

• Im Rahmen der Kompetenzartikel des B-VG wurde im Jahr 1925 eine spezielle Bundeskompetenz in der Gesetzgebung und Vollziehung für das „Sozialversicherungswesen“ festgelegt. Damit wurde auf die seit 1887 entstandenen verschiedenartigen Organisationsmodelle der SV verwiesen, die alle als verfassungsrechtlich zulässige Formen der Selbstverwaltung in der SV angesehen werden müssen. Die Selbstverwaltung in der SV kann sich daher auf ihre ausdrückliche Anerkennung im Wege der Kompetenzartikel stützen (hinsichtlich der Arbeiterkammern VfGH 1979/VfSlg 8644).

• Der österreichischen Verfassung kann kein definitorischer Begriff der Selbstverwaltung unterlegt werden. Es handelt sich vielmehr um einen typologischen Begriff, der verschiedenartige Abstufungen zulässt. Entscheidend ist das Gesamtbild. Es besteht daher zur Ausgestaltung der Selbstverwaltung ein ziemlich breiter Spielraum für den einfachen Gesetzgeber.

• Mit den in der Vorjudikatur, insb VfGH 1977/VfSlg 8215, genannten Maßgaben liegt es im rechtspolitischen Ermessen des Gesetzgebers, in welchem Umfang er Selbstverwaltung einrichtet, insb welche Personen er zu einem Selbstverwaltungskörper zusammenschließt, der erfasste Personenkreis muss aber durch „objektive und sachlich gerechtfertigte Momente“ abgegrenzt sein.

Dem Anlass entsprechend („Reform des Hauptverbands der Sozialversicherungsträger“) befasste sich der VfGH in dem Erk G 222/02 VfSlg 17.023ausführlich mit den Anforderungen an die Organe der Selbstverwaltung, insb was deren Weisungsbindung bzw Weisungsfreiheit und demokratische Legitimation betrifft. Unter Hinweis auf die Vorjudikatur stellte er klar:

• Art 20 Abs 2 zweiter Satz B-VG wirkt innerhalb der Verwaltungsorganisation des Bundes (Landes) in unmittelbarer Weise, bezieht sich aber nicht unmittelbar auf Organe von Rechtsträgern, die außerhalb der staatlichen Verwaltungsorganisation stehen, wie das bei Selbstverwaltungskörpern der Fall ist.

• Dem Bundes- und Landesgesetzgeber steht es somit – auch ohne besondere verfassungsgesetzliche Grundlage – im Prinzip frei, staatliche Aufgaben in Selbstverwaltung besorgen zu lassen und in den damit betrauten Selbstverwaltungskörpern Organe einzurichten, die gegenüber staatlichen Organen weisungsungebunden sind.

• Im Hinblick auf das Fehlen eines Weisungszusammenhanges mit demokratisch legitimierten Staatsorganen muss zumindest das oberste Organ eines Selbstverwaltungskörpers über eine demokratische Legitimation verfügen.

• Nach stRsp sind die mit entscheidungswichtigen Aufgaben und Befugnissen betrauten Organe des Selbstverwaltungskörpers von diesem „autonom“ aus der Mitte seiner Angehörigen zu bestellen, um demokratisch legitimiert zu sein, woraus sich auch die Notwendigkeit regelmäßiger Neuwahlen in diese Organe ergibt (VfGH 1984/VfSlg 10.306). Die demokratische Bestellung der Organe entspricht einem Kerngedanken der Selbstverwaltung (vgl VfGH 1993/VfSlg 13.500).

• Aus verfassungsrechtlicher Sicht ist es nicht geboten, dass Wahlen in Selbstverwaltungsorgane nach denselben Grundsätzen durchgeführt werden wie staatliche Wahlen. Gegen eine indirekte Organbestellung, wie sie gesetzlich für die Selbstverwaltung in der SV vorgesehen ist, bestehen keine verfassungsrechtlichen Bedenken.

Nach Art 120b Abs 1 haben die Selbstverwaltungskörper das Recht, ihre Aufgaben in eigener Verantwortung frei von Weisungen zu besorgen und im Rahmen der Gesetze Satzungen zu erlassen.

Weisungsfreiheit ist also ein essentielles Kriterium für die Qualifikation als Selbstverwaltungseinrichtung. Sie gilt für den eigenen Wirkungsbereich und bedeutet, dass jede inhaltliche Einflussnahme staatlicher Behörden auf die Entscheidungen der Selbstverwaltungskörper in Form von Weisungen ausgeschlossen ist. Die staatliche Ingerenz beschränkt sich auf die Staatsaufsicht (siehe 4.5.).

Auch ein Instanzenzug vom eigenen Wirkungsbereich der Selbstverwaltung an staatliche Organe ist verfassungsrechtlich unzulässig, weil die Möglichkeit, dass eine staatliche Behörde durch ihre Letztentscheidung die Meinungsbildung eines Selbstverwaltungskörpers korrigieren könnte, dessen Autonomie, Aufgaben „in eigener Verantwortung“ zu erfüllen, beseitigen würde.*

Weisungsfreiheit bedeutet auch, dass die Mitglieder der Selbstverwaltungskörper in Ausübung ihrer Funktion an keine Weisungen von außen, also auch nicht an solche der entsendenden Organisation, gebunden sind. Sie haben ihre Tätigkeit im Rahmen der Selbstverwaltung selbstbestimmt auszuüben.

Aus der verfassungsrechtlich gebotenen Weisungsfreiheit folgt weiters:

• Organisationsformen, bei denen „gemischte“ Organe aus Mitgliedern der Selbstverwaltung gemeinsam mit weisungsgebundenen Vertretern einer staatlichen Behörde entscheiden, sind verfassungsrechtlich nicht als Selbstverwaltung anzusehen. Ein einfaches Gesetz, das derartige „Mischformen“ in einem Selbstverwaltungskörper vorsieht, wäre verfassungswidrig.

• Verfassungswidrig wäre es auch, einen Selbstverwaltungskörper so zu organisieren, dass die Geschäfte von weisungsfreien „Managern“ geführt werden.*) Auch wenn, wie unter Pkt 6. vorgeschlagen, die Generalkompetenz zur operativen Geschäftsführung bei einem hauptberuflichen Management liegt, muss sichergestellt sein, dass dieses an Beschlüsse und Weisungen der zuständigen Organe der Selbstverwaltung gebunden ist. Anderenfalls liegt keine Selbstverwaltung iSd Verfassung vor.

In politischen Diskussionen über das Kammersystem, in der medialen Berichterstattung, aber auch in der juristischen Fachliteratur, wird meistens der Begriff „Pflichtmitgliedschaft“ verwendet.* Dabei kommt dieser Begriff weder in einem Gesetz vor noch entspricht er im Zusammenhang mit der Selbstverwaltung der Sprachlogik: Ebenso wenig wie man „Pflichtmitglied“ einer Gemeinde ist, kann man „Pflichtmitglied“ einer Kammer sein. Der Begriff „Pflichtmitgliedschaft“ ist ideologisch verbrämt und soll offenbar den Eindruck einer unzulässigen Freiheitsbeschränkung vermitteln. Noch mehr trifft das auf den von Kritikern des Kammersystems bewusst gebrauchten, negativ besetzten Begriff „Zwangsmitgliedschaft“* zu.

Richtigerweise ist von „gesetzlicher Zugehörigkeit“ zu sprechen, wie das zB das Arbeiterkammergesetz* ausdrücklich tut.

In der Verfassungsrechtslehre bestand bereits vor der B-VG-Novelle weitestgehend Übereinstimmung darüber, dass die gesetzliche Zugehörigkeit („Pflichtmitgliedschaft“) ein Wesensmerkmal der Selbstverwaltung darstellt.* Seit der Verfassungsnovelle 2008 ist die Diskussion darüber als beendet anzusehen. Art 120a Abs 1 B-VG bestimmt nämlich, dass Personen „durch Gesetz zu Selbstverwaltungskörpern zusammengefasst werden“ können. In den Gesetzesmaterialien* wird ausdrücklich betont, dass „die obligatorische Mitgliedschaft als Strukturelement“ der Selbstverwaltung anzusehen ist.

Damit ist klar:

• Kammern ohne „Pflichtmitgliedschaft“ kann es nicht geben;

• wer die „Pflichtmitgliedschaft“ abschaffen möchte, will die Selbstverwaltung und damit letztlich die Kammern als solche abschaffen;

• ein einfaches Gesetz, das eine Abschaffung der gesetzlichen Zugehörigkeit und ihre Ersetzung durch freiwillige Mitgliedschaft vorsieht, wäre verfassungswidrig, ein Verfassungsgesetz müsste auf seine Übereinstimmung mit den Grundprinzipien der Verfassung geprüft werden. Die Abschaffung einer vom Verfassungsgesetzgeber schon vorgefundene Einrichtung per Verfassungsgesetz kann bedeuten, dass damit sowohl in das gewaltenteilende Prinzip als auch in das demokratische Prinzip der Verfassung eingegriffen wird und dadurch zwei Baugesetze der Verfassung mit betroffen sind, so dass eine Volksabstimmung erforderlich wäre.

• Mitgliederbefragungen, Urabstimmungen oder ähnliche Formen der Willenskundgebung über die gesetzliche Zugehörigkeit zu einem Selbstverwaltungskörper sind rechtlich irrelevant;

• die Anordnung einer solchen Maßnahme durch (einfaches) Gesetz wäre verfassungswidrig.

Nach Art 120c Abs 1 B-VG sind die Organe der Selbstverwaltungskörper aus dem Kreis ihrer Mitglieder nach demokratischen Grundsätzen zu bilden. Die Organe der Selbstverwaltung müssen also durch die Mitglieder, bei den Kammern durch die gesetzlich Zugehörigen, in der SV durch die Pflichtversicherten, demokratisch legitimiert sein. In welcher Form diese demokratische Legitimation begründet wird, ist in der Verfassung nicht näher geregelt. Der einfache Gesetzgeber hat also diesbezüglich einen weiten Spielraum. In diesem Sinn hat der VfGH schon vor der Verfassungsnovelle 2008 entschieden, dass eine direkte Wahl nicht erforderlich ist, sondern dass auch indirekte Wahlen verfassungskonform sind.* Auch die derzeit einfachgesetzlich geregelte Form der Bestellung der Versicherungsvertreter durch eine Kombination von Wahl und nachfolgender Entsendung durch die gesetzlichen Interessenvertretungen der AN und der AG* entspricht den Vorgaben der Verfassung.

Aus dem verfassungsgesetzlichen Erfordernis der demokratischen Legitimation ergibt sich aber zweierlei: An der Willensbildung zur Bestellung der Organe der Selbstverwaltung dürfen nur Mitglieder des Selbstverwaltungskörpers teilnehmen,*) und zumindest indirekt müssen alle Mitglieder daran mitwirken (können). Ein Ausschluss einzelner Gruppen von Mitgliedern – wie das derzeit bei den in der KV pflichtversicherten, beitragspflichtigen und leistungsberechtigten Pensionisten der Fall ist – widerspricht nicht nur dem Grundsatz der demokratischen Legitimation, wie er im Wortlaut des Art 120c Abs 1 eindeutig zum Ausdruck kommt, sondern auch dem aus dem Gleichheitsgrundsatz abgeleiteten Sachlichkeitsgebot.

Und noch weiteres folgt aus dem Erfordernis der demokratischen Legitimation:

Organe der Selbstverwaltung können nur aus den gewählten bzw entsendeten Vertretern der Mitglieder bestehen, nicht aber aus vom Staat bestellten oder entsandten Funktionären. Vertreter eines Ministeriums können also nur in Wahrnehmung der Staatsaufsicht, nicht aber als stimmberechtigte* Mitglieder eines Selbstverwaltungsorgans an dessen Beratungen teilnehmen. Auch die Bildung „gemischter“ Organe aus Vertretern der Versicherten und aus demokratisch nicht entsprechend legitimierten Regierungsvertretern, wie der im Regierungsprogramm als Leitungsorgan vorgesehene „Verwaltungsrat“, entspricht nicht den Anforderungen des Art 120c Abs 1 B-VG. Ein einfaches Gesetz, das eine derartige Organisationsform als Selbstverwaltung einrichtet, wäre daher verfassungswidrig.*

Finanzielle Autonomie bedeutet, dass die Träger der Selbstverwaltung über das Ausmaß und über die Verwendung der ihnen zur Erfüllung ihrer Aufgaben zur Verfügung stehenden finanziellen Mittel ohne staatliche Einflussnahme selbstbestimmt und eigenständig entscheiden können.* Der Staat kann zwar durch gesetzliche Regelungen über die Aufgaben und über die Finanzierungsgrundlagen den Rahmen vorgeben, innerhalb dieses Rahmens entscheiden aber die Organe der Selbstverwaltung autonom.

Bei den Arbeiterkammern normiert das Gesetz die Umlagepflicht und legt die Höchstgrenze der Umlage mit 0,5 % der für die gesetzliche KV geltenden allgemeinen Beitragsgrundlage bis zur jeweils geltenden Höchstbeitragsgrundlage fest. Innerhalb dieser gesetzlichen Höchstgrenze wird die Höhe der Umlage für die einzelnen Arbeiterkammern autonom von der Hauptversammlung der Bundesarbeitskammer beschlossen.* Die Budgethoheit liegt bei der Vollversammlung der jeweiligen Arbeiterkammer. Sie beschließt den Jahresvoranschlag und den Rechnungsabschluss,* den Erwerb von Liegenschaften, Bauvorhaben und größere Investitionen* sowie über die Aufnahme von Krediten, die Veräußerung und Verpfändung von Liegenschaften nach Maßgabe der ebenfalls autonom beschlossenen Haushaltsordnung. Die Genehmigung der Entwürfe für das Budget und den Rechnungsabschluss, die Genehmigung der Überschreitung von Voranschlagsansätzen sowie die Beschlussfassung im laufenden Budget obliegt dem Vorstand,* die interne Kontrolle der Gebarung nach den Grundsätzen der Wirtschaftlichkeit, Sparsamkeit und Zweckmäßigkeit wird vom Kontrollausschuss durchgeführt,* die rechnerische Richtigkeit, Übereinstimmung mit dem Voranschlag und die ordnungsgemäße Buchführung darüber hinaus auch durch externe Abschlussprüfer geprüft.

In der SV ist die Beschlussfassung über den Budgetvoranschlag (Haushaltsplan) und über den Rechnungsabschluss der Generalversammlung des jeweiligen Versicherungsträgers vorbehalten. Sie beschließt auch über die Entlastung des Vorstands, dem die Geschäftsführung obliegt.* Den Antrag für die entsprechenden Beschlüsse der Generalversammlung hat die Kontrollversammlung zu stellen, die nach dem Gesetz* dazu berufen ist, die gesamte Gebarung des Versicherungsträgers ständig zu überwachen, zu diesem Zweck insb die Buch- und Kassenführung sowie den Rechnungsabschluss zu prüfen. Vorstand und leitende Angestellte sind der Kontrollversammlung gegenüber auskunftspflichtig, und bestimmte Beschlüsse des Vorstands in finanziellen Angelegenheiten bedürfen zu ihrer Wirksamkeit der Zustimmung der Kontrollversammlung.* Im Hauptverband der österreichischen Sozialversicherungsträger ist die Trägerkonferenz für Beschlüsse in grundsätzlichen strategischen und wichtigen finanziellen Angelegenheiten zuständig, insb für die Beschlussfassung über den Jahresvoranschlag (Haushaltsplan einschließlich eines Investitionsplans), für die Genehmigung des Rechnungsabschlusses und für die Entlastung des Verbandsvorstands sowie für den Jahresbericht des Hauptverbands und der bei ihm errichteten Fonds.*

Die Verfassungsnovelle 2008 hat die von der Lehre und Rsp herausgearbeiteten Strukturmerkmale der „Sonstigen Selbstverwaltung“ festgeschrieben, durch einige Klarstellungen ergänzt und in einigen Punkten auch weiterentwickelt.

Art 120c Abs 2 B-VG bestimmt, dass eine sparsame und wirtschaftliche Erfüllung der Aufgaben der Selbstverwaltungskörper nach Maßgabe der gesetzlichen Bestimmungen durch Beiträge ihrer Mitglieder oder durch sonstige Mittel sicherzustellen ist. Nach Abs 3 der genannten Bestimmung sind die Selbstverwaltungskörper selbständige Wirtschaftskörper. Sie können im Rahmen der Gesetze zur Erfüllung ihrer Aufgaben Vermögen aller Art erwerben, besitzen und darüber verfügen.

Der AB* stellt dazu fest, durch Art 120c Abs 2 werde „gewährleistet, dass Selbstverwaltungskörper in die Lage versetzt sind, die ihnen zukommenden Aufgaben wahrzunehmen, wobei bei der Erfüllung der Aufgaben die Grundsätze der Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit einzuhalten sind“.

Die Verfassungsnovelle hat also die finanzielle Autonomie der „Sonstigen“ (und somit auch der sozialen) Selbstverwaltung ausdrücklich anerkannt und garantiert. Im Einzelnen ergibt sich daraus Folgendes:

Die Einhebung von Beiträgen oder die Bereitstellung sonstiger finanzieller Mittel zur Erfüllung der Aufgaben der Selbstverwaltungsträger bedarf einer (einfach)gesetzlichen Grundlage. Der Gesetzgeber ist dabei an die verfassungsrechtliche Vorgabe gebunden, dass das Ausmaß der finanziellen Mittel groß genug sein muss, um den Selbstverwaltungskörpern die Erfüllung ihrer ebenfalls gesetzlich determinierten Aufgaben zu ermöglichen.* Eine konkrete Höhe von Beiträgen oder anderen finanziellen Mitteln lässt sich aus der Verfassung zwar nicht ableiten, doch müssen Aufgaben und finanzielle Grundlagen in einem sachgerechten, nachvollziehbaren Verhältnis stehen. Man kann wohl davon ausgehen, dass die im Zeitpunkt des Inkrafttretens der Verfassungsnovelle 2008 geltenden einfachgesetzlichen Regelungen über die Finanzierung der sozialen Selbstverwaltung den verfassungsrechtlichen Vorgaben entsprochen haben. Künftige Änderungen der einfachgesetzlichen Bestimmungen müssen an diesen verfassungsrechtlichen Vorgaben gemessen werden. Eine Reduzierung der Beiträge oder sonstiger finanzieller Mittel, die dazu führen würde, dass die Selbstverwaltung ihre gesetzlichen Aufgaben nicht mehr erfüllen könnte, wäre verfassungswidrig. Die Entscheidung darüber, wie die finanziellen Mittel zur Erfüllung der Aufgaben verwendet werden, haben die Selbstverwaltungsträger autonom zu treffen. Sie sind dabei (nur) an die Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit gebunden. Über die Frage der Zweckmäßigkeit des Mitteleinsatzes haben die zuständigen Organe der Selbstverwaltung autonom in Wahrnehmung ihrer Verantwortung gegenüber ihren Mitgliedern zu entscheiden. Gleiches gilt für Entscheidungen über einen allfälligen Reformbedarf hinsichtlich der Aufgabenerfüllung oder der Mittelverwendung. Auch das ist ausschließlich Angelegenheit der Selbstverwaltung. Jede staatliche Intervention – und sei es auch „nur“ in Form einer Ankündigung einschränkender gesetzlicher Regelungen – widerspricht dem Verfassungsverständnis von Selbstverwaltung.

Unter diesen Gesichtspunkten erschiene zB eine einfachgesetzliche Herabsetzung der Höchstgrenze der Arbeiterkammerumlage, wie sie im Wahlkampf vor der NR-Wahl wiederholt gefordert wurde und auch im Regierungsprogramm verklausuliert, aber dennoch unmissverständlich in Aussicht gestellt wird, verfassungswidrig.* Die Reduzierung des Höchstausmaßes der Umlage von 0,5 % auf 0,4 % erscheint zwar gering, bedeutet aber im Ergebnis eine Kürzung der AK-Budgets um 20 %, was wohl zu einer Einschränkung der Leistungen für die kammerzugehörigen AN führen müsste. Damit wäre den Arbeiterkammern – im Widerspruch zur verfassungsrechtlichen Garantie des Art 120c Abs 1 B-VG – die Erfüllung ihrer gesetzlichen Aufgaben nicht mehr möglich.

Noch mehr gilt das hinsichtlich der im Regierungsprogramm angekündigten „Reform“ der AUVA. Abgesehen von der sozialpolitischen Unzumutbarkeit der vorgesehenen Maßnahmen, müsste die Senkung des Unfallversicherungsbeitrags dazu führen, dass die AUVA die bisherigen Leistungen nicht mehr erbringen könnte, diese Leistungen aber weiterhin notwendig wären und von anderen Versichertengemeinschaften oder von staatlichen Einrichtungen erbracht und die Kosten dafür auf diese überwälzt werden müssten, was jedenfalls klar verfassungswidrig wäre.

Bestandteil der verfassungsrechtlich garantierten Finanzautonomie ist auch die Beitragshoheit in der SV. Sie bedeutet, dass die Träger der Selbstverwaltung in der SV die zur Erfüllung ihrer Aufgaben gesetzlich vorgesehenen Beiträge selbst einheben, die Richtigkeit der Beitragsgrundlagen selbst prüfen und über die Verwendung der Beiträge im Rahmen der gesetzlichen Bestimmungen selbst entscheiden können. Eine Übertragung der Kompetenz zur Beitragseinhebung und zur Beitragsprüfung von den Krankenversicherungsträgern auf die staatliche Finanzverwaltung, wie sie im Regierungsprogramm vorgesehen ist, wäre jedenfalls dann verfassungswidrig, wenn eine staatliche Behörde über die „Zuteilung“ der Beiträge an die einzelnen Selbstverwaltungsträger entscheiden sollte.

Ebenso widerspricht es dem Grundsatz der Finanzautonomie, wenn einem Träger der sozialen Selbstverwaltung durch Gesetz versicherungsfremde Aufgaben oder Leistungen übertragen werden, ohne dass dabei auch für die finanzielle Bedeckung dieser Leistungen durch den Gesetzgeber gesorgt wird.

Die staatliche Aufsicht über die Selbstverwaltungskörper bedarf einer gesetzlichen Grundlage. Die Instrumente der Staatsaufsicht sind so zu gestalten, dass die Eigenständigkeit der Selbstverwaltungsorgane bei der Erledigung ihrer Aufgaben gewahrt bleibt und die Aufsichtsbehörde nicht in die Lage versetzt wird, selbst Entscheidungen bei Erfüllung von Selbstverwaltungsaufgaben zu treffen.*

Sowohl die Arbeiterkammern als auch die Sozialversicherungsträger unterliegen der Staatsaufsicht. Die diesbezüglichen einfachgesetzlichen Regelungen über den Inhalt und den Umfang der staatlichen Aufsicht unterscheiden sich allerdings deutlich. Während sich das AKG mit einem einzigen kurzen Satz begnügt, nämlich: „Bei Ausübung der Aufsicht ist die Gesetzmäßigkeit und die Einhaltung der nach diesem Gesetz ergangenen Vorschriften (Verordnungen, Richtlinien) zu prüfen“,* enthält § 449 ASVG eine umfangreiche, detaillierte Regelung über die Ausübung des Aufsichtsrechts,* die ausdrücklich auch die Möglichkeit einräumt, die Aufsicht auf Fragen der Wirtschaftlichkeit, Zweckmäßigkeit und Sparsamkeit zu erstrecken, wobei sich die Aufsichtsbehörden „auf wichtige Fragen beschränken und in das Eigenleben und in die Selbstverantwortung der Versicherungsträger (des Hauptverbandes) nicht unnötig eingreifen sollen“. Die Formulierung der Beschränkung der Aufsicht ist zwar ungenau, durch eine ausführliche Judikatur des VwGH aber weitgehend geklärt. Für eine Zweckmäßigkeitskontrolle bestehen drei wichtige Schranken: Es muss sich um eine wichtige Frage handeln, die Maßnahme muss grob zweckwidrig sein, und die Alternative muss rechtmäßig sein.*

Aufgrund der detaillierten gesetzlichen Bestimmungen und der Bindung an das Legalitätsprinzip besteht für die Sozialversicherungsträger zumindest bei der Vollziehung des Leistungsrechts – sieht man vom Satzungsrecht* ab – nur wenig Spielraum für autonome Entscheidungen. Die Arbeiterkammern als gesetzliche Interessenvertretung der AN haben dagegen nach § 1 AKG eine sehr weite, nur allgemein umschriebene Aufgabenstellung, die sie in Selbstverwaltung zu erledigen haben. In diesen weiten Rahmen der Autonomie fällt auch die Frage, welche konkreten Maßnahmen zur Erfüllung der gesetzlichen Aufgaben „zweckmäßig“ sind. Dabei handelt es sich um eine interessenpolitische Entscheidung, die nicht von der staatlichen Aufsichtsbehörde, sondern nur von den zuständigen Organen der Selbstverwaltung autonom getroffen werden kann.*

Ähnliche Überlegungen waren maßgeblich dafür, dass die erst im Jahr 1994 eingeführte Rechnungshofkontrolle über die gesetzlichen beruflichen Vertretungen den Umfang der Kontrolle sehr genau regelt und zugleich beschränkt:*

Nach Art 127b B-VG hat sich die Überprüfung des Rechnungshofes auf die ziffernmäßige Richtigkeit, die Übereinstimmung mit den bestehenden Vorschriften, ferner auf die Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit der Gebarung zu erstrecken; diese Überprüfung erfasst jedoch nicht die für die Wahrnehmung der Aufgaben als Interessenvertretung maßgeblichen Beschlüsse der zuständigen Organe der gesetzlichen beruflichen Vertretungen. Fragen der (interessenpolitischen) Zweckmäßigkeit sind also von der Rechnungshofkontrolle nicht erfasst.