Das Foto auf der e-card
Das Foto auf der e-card
§ 31a ASVG, der die materiellen Bestimmungen zum Foto auf der e-card enthält, wurde neuerlich novelliert.* Es werden einerseits der Hauptverband bzw die Dienststellen der SV im übertragenen Wirkungsbereich unter Weisung des Innenministers nach den Bestimmungen des Passgesetzes zur Identitätsfeststellung von österreichischen StaatsbürgerInnen verpflichtet, andererseits werden für Nicht-ÖsterreicherInnen die Landespolizeidirektionen für zuständig erklärt. Der Bundesregierung wurde eine Verordnungsermächtigung eingeräumt, Ausnahmen von der Fotopflicht festzulegen „wenn und solange dies aus besonders schwerwiegenden insbesondere gesundheitlichen Gründen im Einzelfall nicht zumutbar ist“.* Dieses Gesetz wurde ohne Begutachtung unmittelbar in den Rang einer Regierungsvorlage erhoben und im Parlament beschlossen.* Eine ausführliche Bewertung der Novelle durch kompetente Stellen, wie die betroffene SV, aber auch die gesetzlichen Interessenvertretungen und den Verfassungsdienst des Bundes unterblieb somit.
Wie sich den Erläuternden Bemerkungen entnehmen lässt, fehlen für mindestens 1,5 Mio Sozialversicherte Lichtbilder.* Schon jetzt sind die VertragspartnerInnen (vor allem ÄrztInnen) verpflichtet, bei unbekannten Personen eine Überprüfung der Identität durchzuführen.* Aus den Wirkungsorientierten Folgekostenabschätzungen (WFA) ergibt sich, dass rund 600.000 österreichische StaatsbürgerInnen und 900.000 (überwiegend) EU-BürgerInnen betroffen sind.* Um den „Fotoerfassungsprozess“ zu operationalisieren, sieht das Gesetz nunmehr für ÖsterreicherInnen die Einbeziehung von Passbehörden und BürgermeisterInnen, dh Gemeindeämter, vor. Dies könne der Hauptverband durch entsprechende Vertragsabschlüsse erreichen.* Fremde (dh alle Nicht-ÖsterreicherInnen) müssen bei den Landespolizeidirektionen vorsprechen.
Dies ist insofern auch im Dauerrecht von Bedeutung, als im laufenden Geschäft, daher nach der erstmaligen Erfassung aller bestehenden Sozialversicherungsverhältnisse, jährlich bis zu 230.000 Personen neu ins System kommen, vornehmlich 150.000 EU-BürgerInnen und geschätzt rund 80.000 Kinder, die das 14. Lebensjahr vollenden. Von den rund 80.000 Kindern werden geschätzt in 70.000 Fällen Passfotos vorhanden sein, in 10.000 Fällen ist zumindest davon auszugehen, dass Eltern für die Beibringung von Fotos sorgen müssen.*
Neuerdings, nach rund 100 Jahren wieder, hat das Innenministerium Weisungsgewalt über die Sozialversicherungsträger.* Demgemäß kann der Innenminister im Zusammenhang mit der Registrierung von Fremden den Sozialversicherungsträgern Weisungen erteilen. Damit werden in der SV, die laut Ankündigung der ehemaligen Sozialministerin Beate Hartinger-Klein iZm dem SV-OG 30 % des Personals in den nächsten Jahren einsparen wird müssen, wichtige Ressourcen für eine hoheitliche Aufgabe gebunden, die besser für die rasche Bearbeitung von Anliegen von Versicherten im eigenen Wirkungsbereich genützt würden. Andererseits ist die Frage, ob eine Person zur Versichertengemeinschaft gehört und ob sie leistungsberechtigt ist, eine zentrale Aufgabe des eigenen Wirkungsbereichs. Es ist daher verfassungsrechtlich bedenklich, diese Aufgabe an Weisungen durch den Innenminister zu binden und ein beispielsloser Rückschritt aus staatsorganisatorischer Sicht.*
Seit 2009 muss die e-card verpflichtend bei jedem Arztbesuch gesteckt werden.* Im Jahr 2018 gab es rund 134 Mio Kontakte mit der e-card, über 3 Mio chefarztpflichtige Rezepte wurden elektronisch bewilligt, rund 95 % der Arbeitsunfähigkeitsmeldun-232gen werden elektronisch abgewickelt und 33 Mio Mal wurde in Krankenanstalten der Versichertenstatus abgefragt. Die e-card ist damit der Schlüssel für die Versicherten zur Gesundheitsversorgung.*
Sämtliche Statistiken der letzten Jahre, belegt in zahlreichen parlamentarischen Anfragebeantwortungen, zeigen, dass die vermeintliche missbräuchliche Verwendung von e-cards von der Anzahl und vom Volumen her irrelevant sind (siehe unten). Die jährliche Verlustrate von ca 200.000 Karten (von rund 10 Mio ausgegebenen e-cards), die als verloren oder gestohlen gemeldet werden, entspricht – gemessen an der Gesamtmenge der Karten – einem Anteil von knapp über 2 % pro Jahr, was einem für Kartensysteme normalen Rahmen entspricht. Verloren oder gestohlen gemeldete Karten werden sofort gesperrt; auch eine Sonderauswertung zur Inanspruchnahme dieser Karten hat keine Missbrauchsfälle ergeben.*
Die Untersuchung von Verdachtsfällen – etwa bei erhöhten Arztkontakten oder Medikamentenverschreibungen (für die Jahre 2014 bis 2016) durch die Krankenversicherungsträger – haben beispielsweise bei der Wiener Gebietskrankenkasse (WGKK) einen Schaden von € 7.000,- und bei der NÖGKK rund € 5.000,- ergeben.*
Ab 1.1.2020 darf keine e-card ohne Foto ausgegeben werden, bis 31.12.2023 sind alle e-cards auszutauschen. Gem den WFA betragen die Kosten von 2019 bis 2023 für die SV in Summe 17,8 Mio €, der Bund ersetzt davon 7,5 Mio €. Zusätzlich ist ein Kostenersatz von der SV an die Passbehörden zu vereinbaren und das Innenministerium erhält einen pauschalen Kostenersatz in Höhe von € 500.000,-. Zudem sind 175.000 Stunden Personaleinsatz veranschlagt.
Nicht erwähnt sind die Kosten für die Betriebe und damit die Wirtschaft, die infolge Dienstverhinderungen, beispielsweise gem § 8 AngG, ihre MitarbeiterInnen aus anderen europäischen Mitgliedstaaten zur Beibringung eines Fotos in die nächste Landespolizeidirektion (in der nächsten Landeshauptstadt) gegen Entgelt freistellen müssen. Setzt man dies in 100.000 Fällen pro Jahr mit einigen Stunden an, so entstehen Kosten im einstelligen Millionenbereich durch diese zusätzliche Bürokratisierung.
Bei den Ministerien abgespeicherte Fotos werden bei der Ausstellung der e-card kurzzeitig mit Sozialversicherungsdaten verknüpft. Das ist technisch nötig, um jederzeit eine neu e-card ausstellen zu können. Nach Ausstellung der neuen e-card wird das Foto bei der SV wieder gelöscht. Die Verknüpfung von solchen Daten braucht eine spezielle Rechtfertigung (öffentliches Interesse). Wie erwähnt liegt der Missbrauch pro Jahr in der gesamten SV bei weniger als € 100.000,-. Das sind weniger als 0,0002 % der gesamten Aufwendungen.
Die Verarbeitung von Millionen Bildern, um wenige Missbräuche zu vermeiden, ist ein starker Eingriff in die Persönlichkeitsrechte. Schon jetzt sind die VertragspartnerInnen (ÄrztInnen bzw deren OrdinationsgehilfInnen) verpflichtet, bei unbekannten Personen eine Überprüfung der Identität durchzuführen.* Damit hat der Gesetzgeber selbst bereits ein gelinderes Mittel beschlossen – nämlich die einfache Prüfung der Identität, welche etwa in Zweifelsfällen durch die Vorlage eines amtlichen Lichtbildausweises erfolgen kann. Zudem wurde kürzlich § 42b ASVG, die Bestimmung zur Risikound Auffälligkeitsanalyse, novelliert. Die neuerdings eingeführte Z 2 in Abs 1 sieht ausdrücklich vor, dass der „Verdacht auf missbräuchliche Verwendung der e-card“ durch Datenanalysen im großen Stil automatisiert ermittelt werden muss. Daher ist die nunmehrige Regelung nicht erforderlich.
Dies erhärtet sich umso mehr, wenn man die Natur der in der SV verwalteten Daten betrachtet. Es werden nämlich überwiegend Daten zur Gesundheit gespeichert und verarbeitet. Arztkontakte, Heilmittelverschreibungen, Diagnosen bei Krankmeldungen und – denkt man ELGA mit – die integrierte Krankengeschichte. Das sind zweifelsohne sensible Daten. Gleiches kann man in Bezug auf das Foto einer Person sagen, auf dem diese zweifelsfrei zu erkennen ist. Biometrische Daten und eben auch das Bild stellen demgemäß ebenso sensible Daten dar. Damit das Foto auf der e-card jedoch in der Praxis, beispielsweise beim Verlust einer e-card, effizient administriert werden kann, muss von einem Dienstleister eine ständige Anbindung der SV an die Bilddatenbanken des Innenministeriums und Verkehrsministeriums gewährleistet sein. Ansonsten wäre die rasche Ausstellung von e-cards nicht gewährleistet. Gleichzeitig sind die Abrechnungsdaten der SV im Zusammenhang mit dem Vertragspartner-Management ebenso ständig verfügbar. Diese organisatorische Verschränkung von Bilddaten und Gesundheitsdaten ist – auch aus IT-Sicherheitsgesichtspunkten – verfassungsrechtlich bedenklich.
Ein Eingriff in das geschützte Grundrecht auf Datenschutz muss im Fall von sensiblen Daten besonders gerechtfertigt sein. Das öffentliche Inte-233resse auf „Missbrauchsvermeidung“ könnte bei Vorliegen entsprechender Missbräuche durchaus mit strengen organisatorischen Trennungen und Sicherungssystemen, die der einfache Gesetzgeber vorzusehen hätte, verfassungskonform ausgestaltet werden, gäbe es nicht ein gelinderes Mittel. Diese sind aber, wie bereits beschrieben, zweifach im ASVG verankert, wo erstens vorgesehen ist, dass VertragspartnerInnen einen amtlichen Lichtbildausweis fordern müssen, wenn Identitätszweifel vorliegen, und zweitens eine Risiko- Auswertung zu Missbrauchsmustern normiert ist.* Insofern wird ein massiver bürokratischer Aufwand für ein vorgeschobenes Ziel (Missbrauchsvermeidung) betrieben, das in der Praxis wichtige Ressourcen bei den VertragspartnerInnen und in der SV bindet.*
Besonders zu kritisieren ist aus europarechtlicher Sicht die Differenzierung abhängig von der Staatsbürgerschaft. Auch EU-BürgerInnen, die möglicherweise schon lange in Österreich beschäftigt sind, werden, anders als ÖsterreicherInnen, verpflichtet, bei den Landespolizeidirektionen vorzusprechen. Zu bedenken ist aber auch die im Fall von kurzfristigen Saisonbeschäftigungen ebenfalls erforderliche Beibringung von Bildern. Die notwendigen gesetzlichen Umsetzungs- und Durchführungsbestimmungen fehlen noch. Klar ist, dass für die Betroffenen selbst deutlich mehr Aufwand entstehen wird, nämlich, um zur jeweiligen Landespolizeidirektion anzureisen bzw werden auch für die Beschäftigungsbetriebe Kosten durch entbehrliche Freistellungen anfallen. Klar ist auch, dass bei den Behörden für jeden Vorgang ein Akt anzulegen ist, was mit entsprechendem Zeitaufwand verbunden ist. Unklar ist, ob bzw ab wann die technischen Voraussetzungen für die datensichere Erfassung und Übertragung der Fotos vorhanden sein wird. Offenbar hat der Gesetzgeber selbst Zweifel, weil in den Übergangsbestimmungen vorgesehen ist, dass im Jahr 2020 e-cards ohne Foto mit einer auf drei Jahre befristeten Gültigkeitsdauer ausgestellt werden dürfen.
Der EuGH hat in der Rs C-189/03 vom 7.10.2004 (Kommission gegen Niederlande) entschieden, dass es unzulässig war, für Bedienstete von privaten SicherheitsdienstleisterInnen aus Mitgliedstaaten niederländische Ausweise vorzuschreiben und damit Kontrollen außer Acht zu lassen, denen die Bediensteten bereits in Mitgliedstaaten ausgesetzt waren. Setzt man dieses Urteil mit den Schengener- Verträgen in Beziehung, die die wechselseitige Anerkennung von Identitätsausweisen begründen, könnte die österreichische Vorgabe, die Identität von EU-BürgerInnen neuerlich festzustellen, vor diesem Hintergrund problematisch sein.*
In der EuGH-Entscheidung C-24/97 vom 30.4.1998 (Kommission gegen Deutschland) hat der Gerichtshof klargestellt, dass unterschiedliche Strafen für das Nicht-Vorlegen eines Ausweises zwischen EU-BürgerInnen und Staatsangehörigen unzulässig sind. Auch daraus lässt sich für die österreichische Rechtslage eine europarechtliche Problematik ableiten: die unterschiedlichen Registrierungsstellen (Sozialversicherungsdienststellen vs Landespolizeidirektionen) stellen eine Ungleichbehandlung dar, erhalten doch all jene ohne Foto für die e-card erschwerten Zugang ins Gesundheitssystem, in dieser ASVG-Bestimmung ist also für die Nicht-Beibringung eines Fotos ein impliziter Sanktionscharakter vorgesehen (dazu unten).*
Zusammengefasst könnte die nunmehrige Rechtslage eine problematische Ungleichbehandlung von Staatsangehörigen und UnionsbürgerInnen darstellen, die letztendlich auch die AN-Freizügigkeit als geschützte Grundfreiheit unzulässig einschränken könnte.
Zentralstes Problem dieser Novelle, neben den datenschutzrechtlichen Bedenken und den aufgezeigten europarechtlichen Problemen, ist die praktische Umsetzung des Sachleistungsanspruchs im Krankheitsfall. Bekanntlich stellt die e-card seit 2009 den Schlüssel für das Gesundheitssystem dar. Ab 1.1.2020 dürfen jedoch nur noch e-cards mit Foto ausgestellt werden.
Wie kommen also all jene, die pflichtversichert und damit sachleistungsberechtigt sind, aber womöglich infolge unglücklicher Überschneidungen von Beginn der Pflichtversicherung und Krankheit kein Foto beibringen konnten, zu ihnen gesetzlich zustehenden Leistungen (zB ein Versicherter wird einen Tag nach seinem 14. Geburtstag krank, die Eltern des zuvor unmündig Minderjährigen haben aber nicht daran gedacht, das Foto vorzulegen)? Bereits heute gibt es sogenannte e-card-Ersatzbelege. Diese werden vom zuständigen Krankenversicherungsträger über Antrag des Versicherten zeitlich (kurz) befristet ausgestellt. Diesen Belegen kommt in der Praxis derzeit geringe Bedeutung zu. Beim Verlust einer e-card wird idR innerhalb weniger Tage eine neue ausgestellt und zugeschickt. In der Zwischenzeit konsumierte Sachleistungen werden in den allermeisten Fällen unbürokratisch durch die VertragspartnerInnen, die den weiterhin aufrechten Versicherungsschutz durch die Eingabe der Sozialversicherungsnummer im Abrechnungssystem feststellen konnten, erbracht, die e-card kann „nachgebracht“ werden.234
Deshalb ist in den allermeisten Softwarelösungen die Abrechnung mit e-card-Ersatzbeleg nicht einfach anwendbar vorgesehen, weil schlicht bisher nicht nötig. Selbst wenn VertragspartnerInnen diese Belege erfassen können, ist ihr Handling mit deutlich höherem Aufwand verbunden als mit der e-card, weil die notwendigen Daten händisch erfasst werden müssten. Genau zur Reduktion der Abrechnungsbürokratie wurde die e-card eingeführt. Dies erhärtet sich auch durch die Textierung von § 135 Abs 3 ASVG, der normiert, dass bei der Inanspruchnahme ärztlicher Hilfe die e-card vorzulegen ist; eine Ersatzlösung ist dort nicht vorgesehen. Die e-card dient also dem Nachweis der Anspruchsberechtigung, die Berechtigung selbst besteht demgemäß unabhängig vom Vorliegen der e-card.*
Die Versicherten stehen nun vor der Situation, dass sie zwar anspruchsberechtigt sind, jedoch dieses Recht (außer in Notfällen, wo Versorgung unabhängig vom Versicherungsschutz gewährt werden muss) nicht wirksam einfordern können. Wer hat schließlich mit einer Influenza die Kraft, einen Bescheid über den im konkreten Krankheitsfall gegenüber einem bestimmten Vertragspartner bestehenden Leistungsanspruch einzufordern und durchzusetzen, also den Anspruch auf Krankenbehandlung allenfalls über ein ASG-Urteil im Leistungsstreitverfahren gerichtlich feststellen zu lassen?
Selbst bei wohlwollender Auslegung der Rechtslage erscheint das Foto auf der e-card nicht nötig zu sein. Einerseits übersteigen die Kosten bei weitem den angestrebten Nutzen der Missbrauchsvermeidung, andererseits stellen sich die Probleme aus europarechtlicher und verfassungsrechtlicher Sicht als gravierend dar. Die e-card wird weiterhin kein Ausweis sein, die soziale KV bekommt weitere Aufgaben iZm der Identitätsfeststellung übertragen, für die eigentlich keine inhaltliche Kompetenz bestehen (noch bestehen hätte sollen) und die eigentlich richtig in der Staatsorganisation den Behörden zugeordnet ist, die schon heute Personalausweise usw ausstellen.
Es wird also künftig in den Händen der VertragspartnerInnen liegen, bei Problemfällen im Rahmen der „Notfallbehandlung“ kranken Menschen zu helfen. Aus einem rechtsstaatlichen Standpunkt ist das freilich inakzeptabel. Wo ein klarer Leistungsanspruch infolge Pflichtversicherung besteht, zieht der Gesetzgeber bürokratische Hürden ein, die auch nicht unter dem Deckmantel der „Mitwirkungspflicht“ geheilt werden können. Wo der/die Versicherte beispielsweise im Krankheitsfall durchaus sein/ihr Verhalten an der raschen Genesung zu orientieren hat, besteht das Wesen der Pflichtversicherung gerade eben nicht in dem Wissen oder Wollen des/der Versicherten oder Meldepflichtigen, denn sonst hätte der Gesetzgeber das Prinzip der Formalversicherung,* behoben, was dieser klar nicht tat.