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Rechtlicher Rahmen

Unionsrecht

RL 2006/123/EG

3 Art 1 Abs 6 der RL 2006/123/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 12.12.2006 über Dienstleistungen im Binnenmarkt (ABl 2006, L 376, S 36) lautet:

„Diese Richtlinie berührt nicht das Arbeitsrecht, d. h. gesetzliche oder vertragliche Bestimmungen über Arbeits- und Beschäftigungsbedingungen, einschließlich des Gesundheitsschutzes und der Sicherheit am Arbeitsplatz, und über die Beziehungen zwischen Arbeitgebern und Arbeitnehmern, die von den Mitgliedstaaten gemäß nationalem Recht unter Wahrung des Gemeinschaftsrechts angewandt werden. In gleicher Weise berührt die Richtlinie auch nicht die Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über die soziale Sicherheit.“

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Österreichisches Recht

5 § 7d des Arbeitsvertragsrechts-Anpassungsgesetzes (BGBl Nr 459/1993) in seiner auf die Ausgangsverfahren anwendbaren Fassung (im Folgenden: AVRAG) sieht vor: [...]

6 In § 7i Abs 4 AVRAG heißt es: [...]

7 In § 28 Abs 1 des Ausländerbeschäftigungsgesetzes (BGBl Nr 218/1975) in seiner auf die Ausgangsverfahren anwendbaren Fassung (im Folgenden: AuslBG) heißt es: [...]

8 § 52 Abs 1 und 2 des Verwaltungsgerichtsverfahrensgesetzes (BGBl I Nr 33/2013) in seiner auf die Ausgangsverfahren anwendbaren Fassung bestimmt: [...]

Ausgangsverfahren und Vorlagefragen

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10 Mit Vertrag vom 11.7.2014 beauftragte die Zellstoff Pöls die in Österreich ansässige Andritz AG mit den Arbeiten zur Sanierung und Wiederinbetriebnahme der Kesselanlage.

11 Am 27.8.2014 beauftragte Andritz die in Kroatien ansässige Bilfinger Duro Dakovic Montazad.o.o. (im Folgenden: Bilfinger) mit der Demontage und der mechanischen Montage des Kessels. Diese entsandte zur Durchführung der Arbeiten AN nach Österreich, für die von den zuständigen österreichischen Behörden Entsendebestätigungen ausgestellt wurden.

12 Nachdem Bilfinger den zum 25.8.2015 geplanten Fertigstellungstermin nicht einhalten konnte, wurde zwischen ihr und Andritz vereinbart, die ursprünglich an Bilfinger vergebenen Arbeiten ersatzweise von der in Kroatien ansässigen Brodmont d.o.o. fertigstellen zu lassen. Ein entsprechender Vertrag wurde am 11.9.2015 abgeschlossen.

13 Zwischen dem 14.9.2015 und dem 30.10.2015 waren auf der betreffenden Baustelle für Brodmont 217 Arbeitskräfte im Einsatz, wobei diese Gesellschaft sämtliche dort von Bilfinger beschäftigten Arbeiter übernahm.

14 Am 27.9. sowie am 13. und 28.10.2015 führte die österreichische Finanzpolizei Kontrollen auf der Baustelle durch, bei denen ihr nicht die vollständigen Lohnunterlagen aller 217 Arbeiter vorgelegt werden konnten.

15 Auf der Grundlage von Erhebungen der Finanzpolizei im Zuge dieser Kontrollen verhängte die Bezirkshauptmannschaft Murtal Verwaltungsstrafen gegen die Beschwerdeführer der Ausgangsverfahren. Nach Ansicht dieser Behörde lag keine AN-Entsendung vor, sondern eine grenzüberschreitende Arbeitskräfteüberlassung von Brodmont an Andritz. Hingegen wurde ihnen nach den Angaben in den Vorlageentscheidungen kein Verstoß gegen ihre Pflichten in Bezug auf die Leistung des Mindestlohns vorgeworfen.

16 Mit Bescheid vom 19.4.2017 verhängte die Bezirkshauptmannschaft Murtal eine Geldstrafe in Höhe von insgesamt 3.255.000 € gegen Herrn Maksimovic, den Geschäftsführer von Brodmont. Sie legte Brodmont zur Last, gegen ihre in § 7d AVRAG vorgesehene Verpflichtung als Überlasserin der 217 Arbeitskräfte verstoßen zu haben, der Beschäftigerin Andritz die Lohnunterlagen dieser Arbeitskräfte bereitzustellen.

17 Mit Bescheiden vom 25.4. und vom 5.5.2017 verhängte die Behörde ferner Geldstrafen von 2.604.000 € und 2.400.000 € gegen jedes der vier Vorstandsmitglieder von Andritz [...] wegen Nichteinhaltung bestimmter Pflichten nach § 7d AVRAG und § 28 Abs 1 Z 1 lit a iVm § 3 Abs 1 AuslBG hinsichtlich der Bereithaltung von Lohnunterlagen durch diese Gesellschaft als Beschäftigerin der genannten Arbeiter sowie der Einholung von Beschäftigungsbewilligungen für 200 kroatische, serbische und bosnische Arbeitskräfte. Das vorlegende Gericht weist darauf hin, dass diese Geldstrafen im Fall ihrer Uneinbringlichkeit in Ersatzfreiheitsstrafen von 1.736 und 1.600 Tagen umgewandelt würden. 268

18 Die von den Verwaltungsstrafen betroffenen Personen haben gegen die Bescheide Beschwerden beim vorlegenden Gericht erhoben.

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Vorbemerkungen

25 Nach den Angaben des vorlegenden Gerichts bestimmt die in den Ausgangsverfahren fragliche nationale Regelung nicht unmittelbar die nach den österreichischen Rechtsvorschriften anwendbaren Arbeits- und Beschäftigungsbedingungen, sondern soll zur Sicherstellung der Wirksamkeit der Kontrollen dienen, die von den zuständigen österreichischen Behörden zur Wahrung der Einhaltung dieser Bedingungen durchgeführt werden können.

26 Der Gerichtshof hat bereits entschieden, dass derartige Kontrollmaßnahmen nicht in den Anwendungsbereich der RL 96/71 fallen, denn diese dient zur Koordinierung der nationalen materiellen Regelungen über die Arbeits- und Beschäftigungsbedingungen der entsandten AN, unabhängig von verwaltungsrechtlichen Nebenbestimmungen, die die Überwachung der Einhaltung dieser Bedingungen erlauben sollen (Urteil vom 3.12.2014, De Clercq ua, C-315/13, EU:C:2014:2408, Rn 47).

27 Ferner ergibt sich aus den Vorlageentscheidungen, dass die Sachverhalte der Ausgangsverfahren die Monate September und Oktober 2015 betreffen. Daraus folgt, dass die RL 2014/67, deren Umsetzungsfrist nach ihrem Art 23 am 18.6.2016 ablief und die mit einem im Juni 2016 erlassenen und am 1.1.2017 in Kraft getretenen Gesetz in österreichisches Recht umgesetzt wurde, vorliegend nicht anwendbar ist (vgl entsprechend Urteil vom 13.11.2018, Čepelnik, C-33/17, EU:C:2018:896, Rn 27).

28 Schließlich ist, da manche Beteiligte in ihren Erklärungen vor dem Gerichtshof die Auffassung vertreten haben, dass er seine Beantwortung der Vorlagefragen auch auf die RL 2006/123 gründen solle, darauf hinzuweisen, dass diese Richtlinie gem ihrem Art 1 Abs 6 nicht den Erlass einer nationalen Regelung mit abschreckenden Maßnahmen zur Durchsetzung von materiellem Arbeitsrecht berührt (vgl in diesem Sinne Urteil vom 13.11.2018, Čepelnik, C-33/17, EU:C:2018:896, Rn 29 bis 35).

29 Angesichts dessen ist davon auszugehen, dass die Richtlinien 96/71, 2014/67 und 2006/123 für die Beantwortung der vom vorlegenden Gericht zur Vorabentscheidung vorgelegten Fragen nicht maßgebend sind.

Zur Beschränkung des freien Dienstleistungsverkehrs

30 Nach stRsp des Gerichtshofs sind alle Maßnahmen, die die Ausübung des freien Dienstleistungsverkehrs untersagen, behindern oder weniger attraktiv machen, als Beschränkungen dieser Freiheit zu verstehen. Ferner verleiht Art 56 AEUV nicht nur dem Erbringer von Dienstleistungen selbst, sondern auch ihrem Empfänger Rechte (Urteil vom 13.11.2018, Čepelnik, C-33/17, EU:C:2018:896, Rn 37 und 38 sowie die dort angeführte Rsp).

31 Überdies hat der Gerichtshof entschieden, dass eine nationale Regelung, die im Rahmen einer AN-Entsendung die Verpflichtung vorsieht, im Aufnahmemitgliedstaat bestimmte Arbeits- und Sozialunterlagen zu erstellen und zu führen, für die in einem anderen Mitgliedstaat ansässigen Unternehmen zusätzliche administrative und wirtschaftliche Kosten und Belastungen verursachen kann und somit eine Beschränkung des freien Dienstleistungsverkehrs darstellt (vgl in diesem Sinne Urteile vom 23.11.1999, Arblade ua, C-369/96 und C-376/96, EU:C:1999:575, Rn 58 und 59, vom 18.7.2007, Kommission/Deutschland, C-490/04, EU:C:2007:430, Rn 66 bis 69, sowie vom 7.10.2010, dos Santos Palhota ua, C-515/08, EU:C:2010:589, Rn 42 bis 44).

32 Zur Entsendung drittstaatsangehöriger AN durch ein in einem Mitgliedstaat der Union ansässiges Dienstleistungsunternehmen hat der Gerichtshof bereits entschieden, dass eine nationale Regelung, die die Erbringung von Dienstleistungen im Inland durch ein in einem anderen Mitgliedstaat niedergelassenes Unternehmen von der Erteilung einer behördlichen Erlaubnis abhängig macht, eine Beschränkung des freien Dienstleistungsverkehrs iS von Art 56 AEUV darstellt (Urteil vom 14.11.2018, Danieli & C. Officine Meccaniche ua, C-18/17, EU:C:2018:904, Rn 44 und die dort angeführte Rsp).

33 Somit ist eine nationale Regelung, die vorsieht, dass im Fall der Nichteinhaltung von Verpflichtungen, die für sich genommen den freien Dienstleistungsverkehr beschränken, sowohl gegen den Erbringer von Dienstleistungen als auch gegen ihren Empfänger Sanktionen verhängt werden, geeignet, die Ausübung dieser Freiheit weniger attraktiv zu machen.

34 Folglich stellt eine nationale Regelung wie die in den Ausgangsverfahren fragliche eine Beschränkung des freien Dienstleistungsverkehrs dar.

Zur Rechtfertigung der Beschränkung des freien Dienstleistungsverkehrs

35 Nach gefestigter Rsp des Gerichtshofs können nationale Maßnahmen, die geeignet sind, die Ausübung der durch den AEUV garantierten Grundfreiheiten zu behindern oder weniger attraktiv zu machen, dennoch zulässig sein, wenn sie zwingenden Gründen des Allgemeininteresses entsprechen, wenn sie geeignet sind, die Verwirklichung des mit ihnen verfolgten Ziels zu gewährleisten, und wenn sie nicht über das hinausgehen, was zur Erreichung dieses Ziels erforderlich ist (Urteil vom 13.11.2018, Čepelnik, C-33/17, EU:C:2018:896, Rn 42 und die dort angeführte Rsp).

36 Im vorliegenden Fall ist die österreichische Regierung der Auffassung, dass die in den Ausgangsverfahren fragliche Beschränkung des freien Dienstleistungsverkehrs durch die Ziele des sozialen Schutzes der AN sowie der Bekämpfung von Betrug, insb Sozialbetrug, und der Verhinderung von Missbräuchen gerechtfertigt sei.

37 Der soziale Schutz der AN sowie die Bekämpfung von Betrug, insb Sozialbetrug, und die Verhinderung von Missbräuchen sind Ziele, die zu den zwingenden Gründen des Allgemeininteresses gehören, mit denen eine Beschränkung des freien Dienstleistungsverkehrs gerechtfertigt werden 269 kann (Urteil vom 13.11.2018, Čepelnik, C-33/17, EU:C:2018:896, Rn 44).

38 In diesem Zusammenhang kann eine Regelung wie die in den Ausgangsverfahren fragliche, die Sanktionen für Verstöße gegen arbeitsrechtliche Verpflichtungen vorsieht, mit denen die genannten Ziele erreicht werden sollen, als zur Sicherstellung der Einhaltung solcher Verpflichtungen und damit zur Erreichung der verfolgten Ziele geeignet angesehen werden.

39 Insoweit ist hinsichtlich der Erforderlichkeit einer Beschränkung des freien Dienstleistungsverkehrs wie der in den Ausgangsverfahren fraglichen darauf hinzuweisen, dass die Härte der verhängten Sanktion der Schwere des mit ihr geahndeten Verstoßes entsprechen muss. Außerdem dürfen die nach den nationalen Rechtsvorschriften zulässigen administrativen oder repressiven Maßnahmen nicht die Grenzen dessen überschreiten, was zur Erreichung der mit diesen Rechtsvorschriften in legitimer Weise verfolgten Ziele erforderlich ist (vgl entsprechend Urteil vom 31.5.2018, Zheng, C-190/17, EU:C:2018:357, Rn 41 und 42 sowie die dort angeführte Rsp).

40 In diesem Zusammenhang ist erstens festzustellen, dass mit einer Regelung wie der in den Ausgangsverfahren fraglichen die Nichteinhaltung arbeitsrechtlicher Vorschriften über die Einholung verwaltungsbehördlicher Genehmigungen sowie die Bereithaltung von Lohnunterlagen geahndet werden soll.

41 Zweitens erscheint eine Regelung, die Sanktionen vorsieht, deren Höhe von der Zahl der von der Nichteinhaltung bestimmter arbeitsrechtlicher Verpflichtungen betroffenen AN abhängt, für sich genommen nicht unverhältnismäßig (vgl entsprechend Urteil vom 16.7.2015, Chmielewski, C-255/14, EU:C:2015:475, Rn 26).

42 Der hohe Betrag der zur Ahndung der Nichteinhaltung solcher Verpflichtungen vorgesehenen Geld strafen kann allerdings in Verbindung damit, dass es für sie keine Obergrenze gibt, wenn der Verstoß mehrere Arbeitskräfte betrifft, zur Verhängung beträchtlicher Geldstrafen führen, die sich, wie im vorliegenden Fall, auf mehrere Millionen Euro belaufen können.

43 Zudem kann der Umstand, dass die Geldstrafen einen im Vorhinein festgelegten Mindestbetrag jedenfalls nicht unterschreiten dürfen, dazu führen, dass solche Sanktionen in Fällen verhängt werden, in denen nicht erwiesen ist, dass der beanstandete Sachverhalt von besonderer Schwere ist.

44 Drittens führt das vorlegende Gericht aus, dass nach der in den Ausgangsverfahren anwendbaren innerstaatlichen Regelung im Fall der Abweisung der Beschwerde gegen den Bescheid, mit dem eine solche Sanktion verhängt wird, der Beschwerdeführer einen Verfahrenskostenbeitrag in Höhe von 20 % der Sanktion leisten muss.

45 Viertens ergibt sich aus den Vorlageentscheidungen, dass die in den Ausgangsverfahren fragliche Regelung für den Fall der Uneinbringlichkeit der verhängten Geldstrafe die Verhängung einer Ersatzfreiheitsstrafe vorsieht, die angesichts der daraus resultierenden Folgen für den Betroffenen besonders schwerwiegend ist (vgl in diesem Sinne Urteile vom 3.7.1980, Pieck, 157/79, EU:C:1980:179, Rn 19, vom 29.2.1996, Skanavi und Chryssanthakopoulos, C-193/94, EU:C:1996:70, Rn 36, und vom 26.10.2017, I, C-195/16, EU:C:2017:815, Rn 77).

46 In Anbetracht dessen steht eine Regelung wie die in den Ausgangsverfahren fragliche nicht in angemessenem Verhältnis zur Schwere der geahndeten Verstöße, die in der Nichteinhaltung arbeitsrechtlicher Verpflichtungen in Bezug auf die Einholung verwaltungsbehördlicher Genehmigungen und die Bereithaltung von Lohnunterlagen bestehen.

47 Im Übrigen könnte die wirksame Durchsetzung der Verpflichtungen, deren Nichteinhaltung durch diese Regelung geahndet wird, auch mit weniger einschränkenden Maßnahmen wie der Auferlegung von Geldstrafen in geringerer Höhe oder einer Höchstgrenze für solche Strafen gewährleistet werden, und ohne sie zwangsläufig mit Ersatzfreiheitsstrafen zu verknüpfen.

48 Somit ist davon auszugehen, dass eine Regelung wie die in den Ausgangsverfahren fragliche über die Grenzen dessen hinausgeht, was zur Gewährleistung der Einhaltung der arbeitsrechtlichen Verpflichtungen in Bezug auf die Einholung verwaltungsbehördlicher Genehmigungen und die Bereithaltung von Lohnunterlagen sowie zur Sicherstellung der Erreichung der verfolgten Ziele erforderlich ist.

49 Angesichts dieser Erwägungen ist die Vereinbarkeit einer solchen Regelung mit den Art 47 und 49 der Charta nicht zu prüfen.

50 Nach alledem ist auf die vorgelegten Fragen zu antworten, dass Art 56 AEUV dahin auszulegen ist, dass er einer nationalen Regelung wie der in den Ausgangsverfahren fraglichen entgegensteht, die für den Fall der Nichteinhaltung arbeitsrechtlicher Verpflichtungen in Bezug auf die Einholung verwaltungsbehördlicher Genehmigungen und auf die Bereithaltung von Lohnunterlagen die Verhängung von Geldstrafen vorsieht,

• die einen im Vorhinein festgelegten Betrag nicht unterschreiten dürfen,

• die für jeden betreffenden AN kumulativ und ohne Beschränkung verhängt werden,

• zu denen im Fall der Abweisung einer gegen den Strafbescheid erhobenen Beschwerde ein Verfahrenskostenbeitrag in Höhe von 20 % der verhängten Strafe hinzutritt und

• die im Fall der Uneinbringlichkeit in Ersatzfreiheitsstrafen umgewandelt werden. 270