Die Zusammenlegung der neun Gebietskrankenkassen zu einer Österreichischen Gesundheitskasse (ÖGK) (§ 538t ASVG) und die Auflösung der fünf Betriebskrankenkassen (§ 718 Abs 8 und 8a ASVG) wurden in den Gesetzesmaterialien vorrangig mit der Effizienzsteigerung begründet. Konkrete Berechnungen dafür fehlen. Insgesamt sollen in den kommenden vier Jahren 1 Mrd €* eingespart werden. Grundsätzlich wären solche Effizienzgewinne zu begrüßen, würden sie nicht auf reinen Behaup-211tungen beruhen. Das Effizienzgebot, als besondere Ausprägung des Sachlichkeitsgebots, besagt nämlich, dass der Eingriff in das bestehende System nicht nur sachlich gerechtfertigt sein muss, sondern dieser muss auch ökonomisch messbare Vorteile bringen, die nachhaltig sind. Sollte das Effizienzgebot auch den Gesetzgeber binden, dann reicht es also nicht aus, dass er Effizienzgewinne nur behauptet, er muss sie zumindest in nachvollziehbarer Weise darstellen.*

Die Fusion widerspricht aus mehreren Gründen dem Effizienzgebot:

1. gab es keinen sachlichen Anlass für die Fusion, weil die österreichische soziale KV international ein Vorzeigemodell ist, insb auch deswegen, weil sie mit sehr niedrigen Verwaltungskosten verbunden ist.*

2. war die Durchführung der Fusion nicht professionell, weil für eine derartig große Reform eine sehr kurze Fusionszeit von nur neun Monaten vorgesehen wurde.*

3. waren auch die Überleitungsregelungen verfassungswidrig (§ 538v ASVG). So zB die Bestellung und Entsendung des kommissarischen Leiters durch die Bundesministerin, damit durch ein staatliches Organ. Oder, dass der/die Vorsitzende des Überleitungsausschusses der Gruppe der DG angehören musste. Beide Vorgangsweisen widersprechen dem Grundsatz der Selbstverwaltung iSd Art 120a Abs 1 B-VG.*

4. war auch die Abschaffung der Kontrollversammlung, ohne ein adäquates Organ der internen Kontrolle vorzusehen, verfassungswidrig. Ein Sozialversicherungsträger ohne ein derartiges Kontrollgremium widerspricht den Grundsätzen der Selbstverwaltung.

Bewertung durch den VfGH:

Der VfGH ist diesen Bedenken – zum Großteil – nicht gefolgt. Wenig überraschend hat er zunächst festgehalten, dass keine verfassungsrechtliche Bestandsgarantie für Selbstverwaltungskörper existiere, weshalb die Zusammenlegung der Gebietskrankenkassen zur ÖGK im rechtspolitischen Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers liege. „Der Gesetzgeber [kann] eine bislang gut funktionierende Organisationsform durch eine andere aus seiner Sicht günstiger erscheinende Form ersetzen. Dafür [braucht] er auch nicht unbedingt einen äußeren Anlass.” Auch das Effizienzgebot sei nicht verletzt, weil der VfGH nicht der Ansicht ist, „dass durch die Fusion eine zweckmäßige und effiziente Verwaltungsführung nicht mehr gewährleistet wäre“.*

Was die Auflösung der Betriebskrankenkassen betrifft, liege auch diese im rechtspolitischen Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers und sei sachlich gerechtfertigt. Wesensmerkmal der gesetzlichen SV sei es nämlich, dass in ihr „alle Risken zu einer Risikogemeinschaft zusammengefasst werden, ohne dass „bessere“ oder „schlechtere“ Risken zu Sonderrisikogemeinschaften abgesondert [werden]“.*

Auch die Überleitungsregelungen hält der VfGH großteils für nicht verfassungswidrig. So zB die Bestellung des kommissarischen Leiters durch die zuständige Bundesministerin. Als Hilfsorgan sei dieser nämlich an die Weisungen des Überleitungsausschusses gebunden. Dieser sei ja nach demokratischen Grundsätzen gebildet worden.* Sachlich nicht gerechtfertigt sei aber, dass der Vorsitzende des Überleitungsausschusses zwingend der Gruppe der DG anzugehören habe. Denn ,,damit können die Angehörigen der Gruppe der Dienstnehmer keinen Vorsitzenden [bestellen]“.*

Wiederum nicht verfassungswidrig sei der Entfall der Kontrollversammlung, weil die innere Organisation des personalen Selbstverwaltungskörpers im rechtspolitischen Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers liege.*

Im SV-OG vorgesehen war auch, dass VersicherungsvertreterInnen einen inhaltlich sehr komplexen Eignungstest* vor einer Prüfungskommission ablegen mussten.*

Man kann zu Recht sagen, dass diese Neuregelung geradezu darauf abzielte, eine Mehrheit der Versicherten vom Recht, entsendet zu werden, ohne Ablegung der Prüfung auszuschließen. Diese Regelung war also geeignet, AN ohne akademische Ausbildung, insb BetriebsrätInnen, dauerhaft von der Entsendung auszuschließen, was eindeutig dem demokratischen Prinzip widerspricht.*

Bewertung durch den VfGH:

Der VfGH sieht es in seiner Erk nicht anders und unterstreicht darin, dass ,,die demokratische Bestellung der Organe der Selbstverwaltungskörper einem Kerngedanken der Selbstverwaltung [entspricht]“. Grundsätzlich sei es zulässig, dass der Gesetzgeber für Organfunktionen sachliche Ausschließungsgründe vorsehe bzw fachliche Qualifi-212kationen vorschreibe, er ,,[darf] aber nicht so weit gehen, dass er Anforderungen [aufstellt], die geeignet sind, eine Organbestellung nach demokratischen Grundsätzen zu verhindern“. Der Eignungstest verstoße insoweit gegen Art 120c Abs 1 B-VG, weil er, den „zu entsendenden Organmitgliedern eine Prüfung mit Inhalten [auferlegt], die weit über das Notwendige [hinausgeht]“.*

Neu ist auch, dass sich der Verwaltungsrat und die Landesstellenausschüsse der ÖGK, der Allgemeinen Unfallversicherungsanstalt (AUVA) und der Pensionsversicherungsanstalt (PVA) aus VersicherungsvertreterInnen zusammensetzen, die je zur Hälfte aus der Gruppe der DG und DN stammen (§ 426 Abs 1 ASVG).

Auch die paritätische Besetzung widerspricht nach den in mehreren Beschwerden vorgebrachten Bedenken Art 120c Abs 1 B-VG. Demnach sind die VertreterInnen in den Gremien der Selbstverwaltung demokratisch aus der Mitte der Mitglieder zu wählen, wobei eine indirekte Bestellung zulässig ist.

Wer sind nun die Mitglieder? Das sind in erste Linie die nach dem ASVG versicherten Personen und Leistungsberechtigten. DG sind hingegen nur Außenstehende, weil sie in der KV weder krankenversichert noch leistungsberechtigt sind,* wohl aber sind sie an der Mittelaufbringung beteiligt (28,9 %).* Daher ist eine Einbeziehung aufgrund der Beitragszahlung zwar möglich, eine solche sollte jedoch nicht dazu führen, dass das Selbstbestimmungsrecht der DN in ihrer Selbstverwaltung verloren geht.*

Weiters sind auch die Interessen zwischen DG und DN verschieden. Zwar haben auch DG ein Interesse an der Gesundheit ihrer DN, dafür leisten sie einen Beitrag in die KV. Die DN haben aber darüber hinausgehend auch das Interesse, möglichst gute Leistungen der KV zu erhalten. Sie sind daher im Gegensatz zu den DG in einer doppelten Eigenschaft repräsentiert, als Leistungsberechtigte und Beitragszahler. Das sollte ein zahlenmäßiges Übergewicht gegenüber den VertreterInnen der DG rechtfertigen.*

Bewertung durch den VfGH:

Der VfGH ist diesen Bedenken nicht gefolgt. Nach dem Konzept des ASVG seien nämlich auch DG Angehörige der gesetzlichen SV und hinsichtlich der konkreten Ausgestaltung der demokratischen Repräsentation in den Organen der Sozialversicherungsträger komme dem Gesetzgeber ein ,,erheblicher rechtspolitischer Gestaltungsspielraum” zu. Für die Intensität der Mitwirkung sei die Beitragsund Leistungsseite bestimmend. Zwar seien nur DN als Versicherte der KV LeistungsempfängerInnen, doch komme auch ,,auf der Leistungsseite den DG ein gewisses Kontroll- und Effizienzsicherungsinteresse” zu. Auf der Beitragsseite seien demgegenüber sowohl DG als auch DN durch ihre Beitragsleistung betroffen. Angesichts der ,,Beitragsleistung und der besonderen Aufgabenkonstellation der Allgemeinen Sozialversicherung hat der Gesetzgeber den ihm eingeräumten Gestaltungsspielraum nicht überschritten“.*

Dass das bei anderen Trägern, insb für die Versicherungsanstalt öffentlich Bediensteter, Eisenbahnen und Bergbau (BVAEB) im Beamten-Krankenund Unfallversicherungsgesetz (B-KUVG), anders geregelt ist, spiele dagegen keine Rolle und der VfGH verweist auch hier auf den rechtspolitischen Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers.*

Nicht vereinbar mit den Grundsätzen der Selbstverwaltung erscheint auch die nachhaltige Stärkung des Aufsichtsrechtes des Bundes. Gem Art 120b Abs 1 B-VG kann sich das Aufsichtsrecht nur auf die Rechtmäßigkeit der Verwaltungsführung beziehen. In wichtigen Angelegenheiten kann sie sich auf die Zweckmäßigkeit der Verwaltungsführung erstrecken, wenn dies unerlässlich erscheint. Es darf aber durch die Aufsichtstätigkeit in das Eigenleben und die Selbstverantwortung des Versicherungsträgers nicht unnötig eingegriffen werden.*

Ein Ziel der Reform war es, diese Zweckmäßigkeitskontrolle künftig bei allen wichtigen Angelegenheiten zulässig zu machen. Zugleich wurde auch der Kreis der wichtigen Angelegenheiten erweitert (§ 449 Abs 1 und 2 ASVG). Insgesamt wurde damit versucht, entgegen den verfassungsrechtlichen Vorgaben iSd Art 120b Abs 1 B-VG, ein relativ dichtes Aufsichtsregime über zentrale Angelegenheiten der sozialen Selbstverwaltung zu ermöglichen, aber auch über die Geschäftsführung des Trägers: Beispielsweise hätte künftig die Aufsichtsbehörde das Recht gehabt, Beschlüsse der zuständigen Selbstverwaltungsorgane grundlos zu vertagen und damit eine Diskussion und Entscheidung über bestimmte Tagesordnungspunkte in den zuständigen Organen zu verhindern. 213

Bewertung durch den VfGH:

Hier kann zunächst festgestellt werden, dass der VfGH bei der Beurteilung der Eingriffe in die Selbstverwaltung einen wesentlich strengeren Maßstab angelegt hat. Als verfassungswidrig erachtet der VfGH beispielsweise die ,,Erstreckung der Zweckmäßigkeitsaufsicht auf die gesamte Gebarung der Sozialversicherung”, weil sie das ,,Maß des Erforderlichen iSd Art 120b Abs 1 B-VG“ übersteige. Genau das sei aber der Fall, wenn sich die staatliche Aufsicht gem § 449 Abs 2 ASVG auf Beschlüsse erstrecken soll, deren finanzielle Auswirkungen ein Ausmaß von 10 Mio € innerhalb eines Kalenderjahres oder innerhalb von fünf Kalenderjahren übersteigen.*

Sachlich nicht gerechtfertigt und verfassungswidrig sei auch die Befugnis der Aufsichtsbehörde nach § 449 Abs 4 ASVG, Beschlüsse der Sozialversicherungsorgane anlass- und begründungslos vertagen zu lassen.*

Teil der Reform war auch die Übertragung der SV-Prüfung* auf eine dem Finanzministerium unterstellte Behörde, den Prüfdienst.* Bislang wurde die SV-Prüfung grundsätzlich von den Gebietskrankenkassen nach Maßgabe des von diesen erteilten Prüfungsauftrags im eigenen Wirkungsbereich durchgeführt, wobei im Rahmen der Gemeinsamen Prüfung aller lohnabhängigen Abgaben (GPLA) auch Prüfer der Finanzverwaltung tätig werden konnten. Mit 1.1.2020 hätte der Prüfdienst die SV-Prüfung vornehmen sollen und die Erteilung des Prüfungsauftrags wäre ausschließlich durch das Finanzamt erfolgt. Die Übertragung der SV-Prüfung hätte somit die eigenverantwortliche Aufgabenbesorgung des SV-Trägers unmöglich gemacht und hätte dem Selbstverwaltungskonzept widersprochen.*

Verfassungswidrig erscheint auch die per Gesetz erfolgte Zuweisung der Bediensteten* der ÖGK an den Bund und zwar ohne ihre Zustimmung, somit unter Ausschluss des Arbeitskräfteüberlassungsgesetzes (AÜG).*

Bewertung durch den VfGH:

Diesen Bedenken ist der VfGH zur Gänze gefolgt: Die Beitragseinhebung zähle zum Kerngeschäft und sei im eigenem Wirkungsbereich der ÖGK durchzuführen. Grundlage für das Ermittlungsverfahren zur Beitragseinhebung seien die durch den Prüfdienst ermittelten Prüfergebnisse, wobei ausschließlich die ÖGK dazu berufen sei „für die ihr gesetzlich zustehenden Beiträge der Träger der Krankenversicherung […] rechtlich geltend zu machen“. Nach dem Konzept des PLABG handle der Prüfdienst zwar als Organ der ÖGK, sei aber an keine Weisungen der ÖGK gebunden. Dadurch werde der ÖGK praktisch jeder Einfluss auf Art und Umfang des Ermittlungsverfahrens weggenommen. Ein solches „Regelungssystem ist unsachlich und widerspricht [...] den Organisationsprinzipien der Selbstverwaltung“,* wie der VfGH bereits in 2003/VfSlg 17.023 betont hat.

Der VfGH hat im Grunde alle Bestimmungen, welche die SV-Prüfung betreffen und mit diesen „in einem untrennbaren Zusammenhang stehen“ aufgehoben. So vor allem auch die in den §§ 15 ff PLABG geregelte Zuweisung von Bediensteten der ÖGK zur Dienstleistung im PLAB.*

Während die anderen Aufhebungen sofort wirksam geworden sind, tritt die Aufhebung der Bestimmungen des PLABG „aufgrund bereits laufenden SV-Prüfungen“ erst mit Ablauf des 30.6.2020 in Kraft.*