Der Schutz vor der erwähnten „vorzeitigen Abnützung“ und Ausbeutung der Arbeitskraft ist nicht nur ein zentrales Kampfthema der Arbeiterbewegung, sondern war in der Frühzeit vor allem auch militärisch motiviert.*

Die Wurzeln des späteren ANSchG reichen zurück in die Gewerbeordnung. Diese regelte die Rechtsstellung des Gewerbes und der Fabriken. In dieses Gesetz wurden, historisch gewachsen, auch Arbeiterschutzbestimmungen als Nebenregelungen aufgenommen.*

Die Stammfassung der GewO 1859* enthielt nur minimale Beschränkungen der Kinderarbeit* in Fabriken, die aber wegen des Fehlens einer Kontrolle „toter Buchstabe blieben“.* In der Phase des Wirtschaftsliberalismus, dessen Vertreter jegliche Arbeits- und Vertragsbedingungen als „Gegenstand freien Übereinkommens“* betrachteten, waren Forderungen nach Arbeiterschutz nicht durchzusetzen.* Erst der Börsenkrach 1873 und die nachfolgende Wirtschaftskrise verschoben die Kräfteverhältnisse: Es folgte die konservative Regierung Taaffe.* Diese stellte sich den Forderungen der erstarkenden Arbeiterbewegung, freilich auch in der Absicht, ihr den Wind aus den Segeln zu nehmen. Mehr als zwölf Jahre brauchte es, die GewO-Novelle 1885* entstehen zu lassen. Mit dieser erreichte die Arbeiterschaft erstmals die öffentlich-rechtliche Begrenzung der täglichen Höchstarbeitszeit,* die Sonn- und Feiertagsruhe, Beschäftigungsbeschränkungen für jugendliche und weibliche Arbeiter, etc.* Der mit der Novelle 1885 neu geschaffene § 74 GewO betraf den Schutz des Lebens und der Gesundheit*606 der Arbeiter. Er verpflichtete die „Gewerbsinhaber“, auf ihre Kosten die Arbeitsräume, Maschinen und Gerätschaften sowie beigestellte Wohnungen entsprechend zu gestalten und die Arbeitsräume möglichst licht, rein und staubfrei zu halten und zu lüften. Maschinen, Kraftübertragungseinrichtungen udgl waren so zu sichern, „dass eine Gefährdung der Arbeiter bei umsichtiger Verrichtung ihrer Arbeit nicht leicht bewirkt werden kann“.

Die geringe Konkretheit dieser Bestimmungen beeinträchtigte ihre Anwendbarkeit und Durchsetzung. Durchführungsbestimmungen wurden nahezu keine erlassen; die Gewerbeinspektoren waren häufig auf Entgegenkommen und guten Willen der AG angewiesen. Der Abgeordnete Verkauf kritisiert 1911: „Die österreichische Bureaukratie hat es durch ein Vierteljahrhundert zu verhindern gewußt, dass der § 74 der Gewerbeordnung, der die Möglichkeit zur Erlassung von Unfallverhütungsvorschriften bot, zur praktischen Anwendung kommt. Jetzt nach 25 Jahren entdeckt unsere Bureaukratie, daß dieser Paragraph erst einer gründlichen Aenderung bedarf, wenn er eine wirksame Handhabe zum Schutze des Lebens und der Gesundheit der Arbeiter bieten soll.“*

In der Tat erscheint § 74 GewO idF 1885 als eine dürftige Basis für Verordnungen.*

Mehr als fünf Jahre zogen sich die Kontroversen hin, um die als fehlend erkannte Verordnungsgrundlage zu schaffen. Die GewO-Novelle 1913 ersetze § 74 durch neue §§ 74 bis 74d.* Demnach hatte der AG auch alle nötigen „sanitären Vorkehrungen zu treffen“, also zB Schutzkleidung und erforderlichenfalls Schutzbrillen beizustellen. Für Werkswohnungen war gesundes Trinkwasser bereitzustellen, „sofern es die örtlichen Verhältnisse zulassen“. Zahlreiche weitergehende Anträge der Sozialdemokratie wurden jedoch abgelehnt.* § 74a ermächtigte den Handelsminister,* allgemeine wie auch tätigkeitsspezifische Schutzbestimmungen mit Verordnung zu erlassen. Unternehmerverbände beharrten auf der Regelung durch Gesetz,* dies wohl im Bestreben – wie schon bisher – unbequeme Regelungen auf parlamentarische Weise blockieren zu können.

Besonders umstritten war der sogenannte „sanitäre Maximalarbeitstag“, dh die Möglichkeit, mit Verordnung für Arbeiten, „bei welchen durch übermäßige Dauer der Arbeitszeit offenbar die Gesundheit der Arbeiter in erheblichem Maße gefährdet wird“, eine maximale Tagesarbeitszeit vorzuschreiben. Die Ablehnung seitens der Unternehmerverbände ging so weit, dass sie das Herrenhaus dazu brachten, die bereits beschlossene Novelle ein Jahr zu blockieren.* Vor dem Hintergrund, dass in Betrieben bis 20 ArbeiterInnen noch immer keine Höchstarbeitszeit galt, betrachtete die Arbeiterschaft diese potentielle Arbeitszeitbeschränkung als den wesentlichsten Teil der ganzen Novelle.*

Auf Verlangen der Industrie und gegen den Widerstand von Arbeiterseite wurden die Arbeiterschutzverordnungen de facto nur für neue Betriebe wirksam. Auf bestehende, bereits genehmigte Anlagen finden sie „nur insofern Anwendung, als die dadurch bedingten Änderungen der Anlage ohne Beeinträchtigung der [durch den Bewilligungsbescheid] erworbenen Rechte durchführbar sind, es sei denn, daß es sich um Beseitigung von ... offenbar gefährdenden Mißständen handelt oder daß die gestellten Anforderungen ohne unverhältnismäßigen Kostenaufwand und ohne größere Betriebsstörung durchführbar sind“ (§ 74a). Eine Befristung oder Einzelfallentscheidung, wie von der Sozialdemokratie als Abmilderung gefordert, wurde abgelehnt. Dieser Bestandsschutz wurde sogar in § 34 ANSchG weitergeführt.

Mit Erk vom 17.12.1964 hob der VfGH* jene Bestimmung der ADSV auf, die AG verpflichtete, AN nur in natürlich belichteten Arbeitsräumen zu beschäftigen.* Die absolute Forderung, dass Arbeitsräume natürlich belichtet sein müssen (soweit produktionstechnische Gründe dies nicht ausschließen), sei von §§ 74 bzw 74a GewO nicht gedeckt. Die Aufhebung dieser Bestimmung kam der Erlaubnis gleich, Arbeitsräume generell ohne Tageslicht einzurichten, ein aus arbeitshygienischer Sicht unakzeptierbarer Zustand.

Schon 1952 hatte der VfGH – mit anderer Grundtendenz – erkannt, man dürfe den § 74a GewO „im Hinblick auf die Entwicklung, die die Sozialgesetzgebung in den seither verflossenen 40 Jahren genommen hat, wohl nicht zu enge auslegen, wenn man mit der Tendenz dieser Gesetzgebung nicht sofort in unlösbare Widersprüche geraten will“.*

Bei der Ausarbeitung verschiedener AN-Schutzverordnungen waren ernste Zweifel laut geworden, dass deren Inhalte in §§ 74 und 74a GewO keine hinreichende Stütze fänden. Wenn etwa zur Vorbereitung von Sprengarbeiten, zur Bedienung großer Krane oder zur Aufsicht in Steinbrüchen bescheinigte Qualifikationsanforderungen für AN vorgeschrieben werden sollten, schien eine solche Anforderung von der GewO nicht gedeckt; ähnlich eine Meldepflicht für bestimmte Baustellen.* Auch die von der AK schon 1951 angeregte – aber damals ignorierte – verpflichtende innerbetriebliche Bestellung von Sicherheitstechnikern* wäre wohl auf unsicherer Grundlage in der GewO gestanden.

Der vorliegende Beitrag zeichnet die Entstehung des ANSchG nach.

Dieses Vorhaben wird durch eine überraschend schlechte Quellenlage beeinträchtigt. Die relevanten Akten-Jahrgänge des BMsV (BM für soziale Verwaltung) wurden offenbar skartiert. Alle anderen involvierten Ministerien und Institutionen haben einschlägige Dokumente nicht aufbewahrt oder ihre Archive inzwischen vernichtet. Nur wenige der vermutlich zahlreichen Stellungnahmen im Begutachtungsverfahren sind überliefert. Nach langwierigem Suchen konnten in Unterlagen des BMHGI (BM für Handel, Gewerbe und Industrie)* die Protokolle der Unfallverhütungskommission sowie umfangreiche Akten betreffend die Kontroversen zwischen BMHGI und BMsV aufgefunden werden.* Was die amtlichen Überlegungen und Vorgänge betrifft, liegen somit fast nur Dokumente aus dem Handelsministerium vor, was hinsichtlich einer Quellenkritik zu berücksichtigen wäre.**

Der offensichtlichen Notwendigkeit, die gesetzlichen Grundlagen für die Erlassung von ANSchutzverordnungen verfassungskonform neu zu gestalten, entsprach das Zentral-Arbeitsinspektorat im BMsV, indem es ab 1964 den Entwurf für ein eigenständiges ANSchG (vorerst unter dem Titel Dienstnehmerschutzgesetz) ausarbeitete.* Dabei orientierte es sich an den in der ADSV geregelten Sachbereichen und konzipierte die grundlegenden Anforderungen insb an Arbeitsräume, Verkehrswege, Betriebseinrichtungen, Arbeitsmittel, Arbeitsvorgänge, Unterweisung der AN, persönliche Schutzausrüstungen, Brandschutz und Erste Hilfe-Vorkehrungen, Pausenräume, Trinkwasser und sanitäre Einrichtungen, so dass diese als Verordnungsgrundlagen tauglich sein sollten. In den Ausschussberatungen im NR wurde die ergonomische Gestaltung der Arbeit(svorgänge) ins ANSchG mit aufgenommen. Weiters regelte der Entwurf die lang geforderte Kennzeichnung von Behältern mit gefährlichem Inhalt, die für bestimmte gefährliche Arbeiten erforderliche Fachkunde, die Zulassung von sicherheitsrelevanten Arbeitsmitteln und -stoffen,* die Bewilligung für risikobehaftete Betriebe, die Behördenzuständigkeit sowie Straf- und Übergangsbestimmungen, darunter die Aufhebung der §§ 74 bis 74c GewO. Der Entwurf wie auch das beschlossene ANSchG umfassten 35 Paragraphen. Auf die wichtigen, im Entwurf vorgesehenen neuen innerbetrieblichen Strukturen für Sicherheit und Gesundheitsschutz wird unten (Pkt 9.2.) eingegangen.

Wegen der schon angesprochenen verfassungsund verwaltungsrechtlichen Probleme hatten die 608 AK bereits ab 1951* und der ÖGB ab 1955* eine Herauslösung des Arbeitnehmerschutzes aus der GewO und ein eigenständiges Gesetz mit umfangreicher Geltung gefordert.

Der ANSchG-Erstentwurf wurde der beim BMsV bestehenden Unfallverhütungskommission* zur Beratung übergeben. Diese Kommission bestand aus stimmberechtigten Vertretern der AK, der Bundeswirtschaftskammer (BWK), der Ingenieurkammer, der Ärztekammer und der AUVA. Ohne Stimmrecht wirkten Vertreter des BMsV, des BMHGI, des Verkehrsministeriums, des BMLuF, des BM für Unterricht sowie beigezogene „Fachmänner“ mit.*

Der für den ANSchG-Entwurf gebildete Fachausschuss der Unfallverhütungskommission beriet den Erstentwurf in 25 Sitzungen und legte im November 1966 eine Überarbeitung vor.*

Diese konträren Sichtweisen werden in den folgenden Jahren in Variationen oftmals wiederholt.* Ab April 1966 verläuft der Konflikt zwischen Parteifreunden. In der ÖVP-Alleinregierung steht Handelsminister und Vizekanzler Fritz Bock (ab Jänner 1968 BM Otto Mitterer) der Sozialministerin Grete Rehor gegenüber.

Seit vielen Jahren wurde an einer völligen Neuordnung der Voraussetzungen und Befugnisse der Gewerbeausübung gearbeitet. Im entsprechenden Teilentwurf einer neuen GewO will das BMHGI die gegenüber den alten §§ 74 ff nur wenig veränderten AN-Schutzbestimmungen beibehalten, während das BMsV ein eigenes ANSchG für nötig hält. Das BMsV bezeichnet es als „undenkbar“, dass zwei Bundesministerien in derselben Sache „grundlegend verschiedene Auffassungen“ öffentlich vertreten und fordert das BMHGI auf, Übereinstimmung herzustellen.* Dennoch gibt das BMHGI den 609 Entwurf einer neuen GewO (1. Teil) in allgemeine Begutachtung (20.12.1966).

Die BWK schreibt an Bock, sie befürchte, dass das BMsV das ANSchG gleichfalls in Begutachtung gebe und bittet Bock um „sofortige Initiative“, um „auf geeignet erscheinende Weise auf ... Rehor ... einzuwirken, daß der Gesetzentwurf nicht zur Aussendung gelangt“.* Bock antwortet an die BWK und zur Kenntnis an Rehor, dass mit Rehor besprochen sei, den AN-Schutz nur im Rahmen der GewO-Begutachtung zu verhandeln und den ANSchG-Entwurf nicht auszusenden.

Rehor Antwort ist deutlich: Es werde zum GewOEntwurf Stellung genommen werden, dass aber der ANSchG-Entwurf nicht ausgesendet werde, steht „im Gegensatz zu dem von mir angestrebten Ziel“. Der GewO-Entwurf enthalte AN-Schutzbestimmungen, „deren Regelung eindeutig ... in mein Ministerium fällt. Ohne jedoch mit meinem Ministerium darüber zu sprechen, wurden diese Bestimmungen in den Entwurf in einer Fassung aufgenommen, die ... eine Verschiebung in der Zuständigkeit zu Ungunsten meines Ministeriums zu Folge haben würde“. Rehor weist „besonders darauf hin, dass mein Ministerium peinlich darauf bedacht war, sich an den Rahmen der bestehenden Zuständigkeiten zu halten, was jedoch hinsichtlich des Entwurfs für eine neue Gewerbeordnung nicht ausgesagt werden kann“. Es sei bedauerlich, dass „nicht zutreffende Schlussfolgerungen“ aus dem Gespräch mit ihr „ohne vorangegangene Abstimmung weitergegeben wurden“.*Bocks Antwortschreiben wiederholt die Sicht des BMHGI, verneint eine Kompetenzverschiebung und meint, eine ANSchG-Begutachtung könne den „ungünstigen Eindruck ... einer mangelnden Koordination“ erwecken und der Opposition nützen.

Rehor gibt das ANSchG in Begutachtung (15.6.1967) und kontert an Bock, dass ja gerade sie vor dem ungünstigen Eindruck durch eine unabgesprochene GewO-Begutachtung gewarnt hatte. Aufgeschreckt durch die Begutachtung fordert die BWK von Bock, ein eigenständiges ANSchG zu verhindern. Bock versichert, dass sich der Standpunkt seines Ministeriums inhaltlich mit jenem der BWK deckt. Im BMHGI kommt man überein, „angesichts der vom BMsV ständig geübten Praxis, zu missliebigen Gesetzentwürfen keine Stellungnahme abzugeben“, auf das ANSchG nicht einzugehen.* Demgemäß folgt unter Wiederholung bekannter Argumente eine Komplett-Ablehnung; das BMHGI sei aber bereit, über Abänderungen innerhalb der GewO zu verhandeln. Die ablehnende „Stellungnahme“ der BWK füllt nicht einmal eine Seite.* Eine gänzliche Ablehnung kommt auch von der Industriellenvereinigung.*

Hingegen fordert der AN-Bund der ÖVP ein eigenständiges ANSchG.* Die AK begrüßt den Entwurf, wünscht jedoch eine Reihe von Nachbesserungen.* Das vom Entwurf betroffene Verkehrs-Arbeitsinspektorat ist mit diesem einverstanden.

Ein Spitzentreffen von Rehor und Bock bei Bundeskanzler Klaus bleibt erfolglos, ebenso ein Folgetreffen im März 1968 sowie eine Besprechung des neuen Handelsministers Mitterer mit Rehor.

Mitterer steht unter Zugzwang, zumindest den 1. Teil einer neuen GewO – ein ÖVP-Prestigeprojekt – noch durch den Ministerrat zu bekommen. Dazu gibt er die – widersprüchliche – Weisung, die AN-Schutzbestimmungen aus der RV herauszunehmen und doch die GewO-Novelle 1913 (siehe Pkt 2.) aufrechtzuerhalten.* Die GewO-RV behält implizit die Regelungskompetenz für den Arbeiterschutz, nur ihre auffälligsten Anzeichen werden entfernt.*

Anfang 1970 lädt das BMsV auf Basis eines überarbeiteten ANSchG-Entwurfs zu interministeriellen Besprechungen ein. Die BMHGI-Gewerbesektion informiert nun unerwartet den Minister, dass das BMsV „die Schaffung eines eigenen Gesetzes zu fordern berechtigt ist“. Dieser entscheidet, an den Verhandlungen teilzunehmen, um BMHGI-Interessen – soweit möglich – durchzusetzen.* Ein Brief der BWK an den Handelsminister, er möge dafür sorgen, dass sein Ministerium die grundlegende Ablehnung „weiterhin aufrecht hält“, kommt einige Tage zu spät.

In den Besprechungen* wird sichtbar, dass kaum substantielle Einwände gegen den Entwurf bestehen – zwei Ausnahmen siehe gleich unten –, sondern primär nur redaktionelle Änderungen und 610 Mitwirkungskompetenzen gewünscht sind, die oftmals aufgegriffen werden. Hingegen, um ein konträres Beispiel zu nennen, dringt das BMHGI mit der Forderung nicht durch, AG sollten nur dann strafbar sein, wenn sie sicherheitswidriges Verhalten ihrer AN „wissentlich“ dulden.

Keine Rede ist mehr von den ausgetüftelten Argumenten gegen ein eigenes ANSchG (Pkt 5.1.), trotzdem wird die Ablehnung eines ANSchG wiederholt.*

Aus der Fülle der kontroversiell diskutierten Regelungen seien beispielhaft die folgenden herausgegriffen.

Am 21.4.1970 wird Staribacher Handelsminister der SPÖ-Minderheitsregierung. Er diktiert ein Tagebuch, das ein für die Zweite Republik wohl herausragendes Zeitdokument darstellt.* Über sein Treffen mit BWK-Präsident Rudolf Sallinger und BWK-Generalsekretär Arthur Mussil hält er fest: „Seinen [Mussils] Wunsch, ... die Arbeitsinspektion in das [Handels-]Ministerium herüberzuziehen, habe ich ganz entschieden abgelehnt, und einen Hinweis, dass ich in der Gewerbeordnung die Dienstnehmerschutzbestimmungen ausklammern werde, hat er mit saurem Gesicht nicht einmal zur Kenntnis genommen, sondern erklärt, dies sei ein ganz schwerer Fehler und er sei sehr dagegen.“* Diplomatischer formuliert Staribacher gegenüber seinen Beamten, die jahrelang das ANSchG nach Kräften abzulehnen hatten: Gegen ein eigenes ANSchG sind „keine grundsätzlichen Bedenken zu erheben, Doppelgleisigkeiten aber abzulehnen“.*

In einem persönlichen Brief an Staribacher bezeichnet Mussil das ANSchG als „im gegenwärtigen Zeitpunkt nicht notwendig“, das geplante Gesetz gehe „über das geltende Recht weit hinaus“, wäre eine „unzumutbare Verschärfung der Rechtslage“, verbunden mit einer „finanziellen Mehrbelastung für die gewerbliche Wirtschaft“.* Wenige Wochen vor der Einbringung des ANSchG im Ministerrat wundert sich Staribacher: „Mussil verlangte allen Ernstes, dass der Dienstnehmerschutz beim Handelsministerium verbleiben sollte. ... Da er im Grunde genommen auch gegen den speziellen Entwurf keine grundsätzlichen Einwände vorbringen kann, verlegte er sich auf die gute alte Taktik und erklärte, die Bundeshandelskammer müsste jetzt durch Vollversammlung, durch entsprechende Demonstrationen den Handelsminister auf einen richtigen Weg bringen.“*

Mussil eröffnet Staribacher unter vier Augen das Bestreben der BWK, dass der AN-Schutz „immer in der Gewerbeordnung geregelt wird und damit dem Handelsminister untersteht“.* Unter Hinweis darauf, dass bisher das Handelsministerium vor einer Positionierung „immer“ die BWK kontaktiert habe, beschwert sich lMussi bei Staribacher: „dass wir [das Handelsministerium] den Dienstnehmerschutz aus der Gewerbeordnung herausgenommen haben, würde er mir nie verzeihen“.* Diese Unverzeihlichkeit ist wohl in der Schmälerung des Einflusses der BWK auf die Konzipierung der 612 AN-Schutzbestimmungen begründet, die fortan* nicht mehr bequem im Handelsministerium liegen sollte.

Als der BWK klar wird, dass sie das ANSchG nicht verhindern kann, sucht sie Verhandlungen* mit dem ÖGB, um weitere Deregulierungen in ihrem Sinn zu erreichen. So kommt es bspw, dass Sicherheitsvertrauenspersonen erst ab 51 AN (Bürobetriebe: ab 101 AN) zu bestellen sind.* Die Kosten der meisten ärztlichen Untersuchungen, die für bestimmte AN vorgesehen und die gem § 74 GewO vom AG zu tragen sind, werden der gesetzlichen UV aufgebürdet.* Die Kriterien, nach denen ausgebildete ErsthelferInnen vorhanden sein müssen, werden geschwächt. Schon vorher wird der angedrohte Strafrahmen halbiert und im NR-Ausschuss zT weiter gesenkt. An die Stelle mancher Festlegungen im Gesetz tritt eine Regelung durch Verordnung; das spätere Nichtentstehen dieser Verordnungen macht die in der RV geplanten, für AN günstigeren Regelungen zunichte.

Nicht alle Forderungen der BWK werden erfüllt, jedoch einige des ÖGB.* Missbilligend charakterisiert die BWK das ANSchG als eine Reihe von „für die Wirtschaft sehr schwerwiegende[n] Bestimmungen“.*

Das Interesse der SPÖ am AN-Schutz ist zu gering, als dass sie ihre absolute Parlamentsmehrheit nützt, um Verwässerungen des ANSchG abzuwehren. Am 30.5.1972 wird das ANSchG im NR einstimmig* beschlossen.

Ministerin Rehor und anderen beharrlichen Schöpfern des ANSchG kommt das Verdienst zu, das ArbeitnehmerInnenschutzrecht aus der Federführung des Handelsministeriums und aus der unmittelbaren Einflusssphäre der BWK in das kompetenzmäßig zuständige Arbeitsressort geholt zu haben. Aus antiquierten vier Paragraphen der GewO wird ein eigenständiges abgerundetes Regelwerk, das eine solide Basis für die Erlassung von Durchführungsverordnungen schafft und das Tor für die Ausdehnung auf weitere AN-Gruppen* öffnet. Der Grundstein für die spätere Entwicklung ist gelegt. 613