Auch wenn man sich die Säule sozialer Rechte gleichsam iS eines architektonischen Bildes als ein Trägerelement des Europäischen Hauses vorstellt,* bereitet es Mühe, die darin enthaltene Summe sozialer Rechte und Grundsätze als eine solche zu begreifen. Wenn man freilich den Begriff der Säule nicht auf Europa bezieht, sondern auf die sozialen Rechte, wird das Bild durchaus stimmig: Die Säule ist darauf angelegt, soziale Rechte im Unionsrecht zu stützen. Es ist richtig, dass die Formulierungen seit dem ersten vorläufigen Entwurf deutlich stärker in Richtung echter „Rechte“ geändert wurden.* Das schließt es aber nicht aus, dass es keineswegs darum ging, klagbare Rechte zu etablieren, sondern gewissermaßen auf einer Stufe darunter die Säule in den Dienst bereits vorhandener oder zumindest angestrebter Rechte zu stellen.

So wird deutlich, dass die Säule, wie von der Kommission postuliert, der Verwirklichung sozialer Rechte dient. Anders als Abwehrrechte, die vorhanden sind, die genossen werden können, ohne dass der Staat irgendetwas tun müsste, müssen soziale Rechte in der Regel erst einmal verwirklicht werden. Und eben dies ist der Plan. Kommission, Rat und Parlament versprechen, sich auf verschiedenen Ebenen dafür einzusetzen, dass soziale Rechte verwirklicht werden. Das kann etwa durch Gebrauchmachen von Unionskompetenzen insb nach Art 153 ff AEUV geschehen, aber auch im Wege der Koordinierung nach Art 156 AEUV. Eben hieran wird deutlich, dass soziale Rechte durch die Säule nicht geschaffen wurden, sondern auf ihrer Basis gestärkt werden sollen. Von daher ist auch die Betonung, dass die Verwirklichung der Säule nach Maßgabe der vorhandenen Kompetenzen erfolgt, stimmig.

Dieses Bild von der Stützung sozialer Rechte macht im Übrigen auch Sinn hinsichtlich solcher Rechte, die im Rahmen des sozialen Besitzstandes der Union noch gar nicht oder jedenfalls noch nicht so anerkannt waren, wie sie nunmehr in der Säule geprägt werden. So vermag die Säule auch neue Rechte zu stützen. Zu deren Verwirklichung bedarf es aber eines Tätigwerdens der Union, der Sozialpartner auf allen Ebenen und/oder der Mitgliedstaaten.

Wie die europäische Säule sozialer Rechte als Kompass für eine erneuerte Aufwärtskonvergenz wirken sollte, lässt sich an der politischen Arbeit der Kommission der letzten Jahre gut im Nachgang beobachten. Das betrifft namentlich Vorschläge für Unionsrechtsakte sowie inzwischen angenommene Rechtsakte, die hier nur punktuell angesprochen werden sollen.*

So wird die Verordnung zur Errichtung einer Europäischen Arbeitsbehörde* ausweislich des Erwägungsgrundes (3) als Beitrag zur Verwirklichung der Säule begriffen. Noch prominenter wird dies im Kommissionsvorschlag betont, der gleich zu Beginn den Beitrag der Errichtung der Europäischen Arbeitsbehörde zur Umsetzung der Säule unterstreicht.* Nicht von ungefähr trägt der Vorschlag dasselbe Datum wie die bereits erwähnte Mitteilung zur Überwachung und Durchsetzung der Säule.* Dasselbe gilt schließlich für die gleichzeitig vorgeschlagene Empfehlung des Rates zum Zugang zum Sozialschutz, die auf einen angemessenen Sozialschutz auch für Beschäftigte in atypischen Arbeitsverhältnissen und für Selbstständige zielt* und gleich mehrfach auf die Säule und insb deren zwölften Grundsatz Bezug nimmt.

So lassen sich ferner die Grundsätze und Rechte in Bezug auf Vereinbarkeit von Berufs- und Privatleben (Nr 9) als Blaupause für die Reform der Eltern- 287 urlaubs-RL51) iS einer Vereinbarkeits-RL erkennen. Nicht von ungefähr beziehen sich Parlament und Rat in Erwägungsgrund (9) zu Vereinbarkeits-RL (EU) 2019/1158* ua auf diese Grundsätze sowie den Grundsatz der Chancengleichheit der Geschlechter nach Nr 2 der Säule sozialer Rechte.

In ähnlicher Weise verhält es sich mit der sogenannten Transparenz-RL.* Nr 5 der europäischen Säule sozialer Rechte betrifft sichere und anpassungsfähige Beschäftigung. Dazu gehört ua die Förderung des Übergangs in unbefristete Beschäftigung, ferner die Erleichterung der beruflichen Mobilität. Außerdem sollen Probezeiten auf eine angemessene Dauer beschränkt werden. Die Transparenz-RL trägt diesen Vorstellungen Rechnung, indem sie etwa Höchstdauern für Probezeiten fordert (Art 8), Wettbewerbsverboten Grenzen setzt (Art 9) oder den Übergang zu anderen Beschäftigungsformen fördert (Art 12). Die bereits in der Nachweis-RL* vorgesehenen Informationen durch den Nachweis des Arbeitsvertrages, die ihrerseits ja Pate standen für die Aufnahme des Rechts auf Information über Rechte und Pflichten im Arbeitsverhältnis in Nr 7 der Säule, wurden iS einer Effektivierung unter den Bedingungen einer geänderten Arbeitswelt in Art 4 ff der Transparenz-RL ausgebaut.

Auch die Rechte und Grundsätze zu Löhnen und Gehältern nach Nr 6 der Säule kündigten letztlich schon vorher an, was in den Vorschlag für eine RL über angemessene Mindestlöhne* fließen sollte. Bereits zu Beginn der Darstellung der Gründe und Ziele des Kommissionsvorschlags wird dieser Grundsatz bemüht.* Dasselbe gilt dann für den vorgeschlagenen vierten Erwägungsgrund. Inhaltlich wird die Angemessenheit von Mindestlöhnen eingefordert (Art 5). Ferner wird von den Mitgliedstaaten gefordert, Tarifverhandlungen zur Lohnfestsetzung zu fördern (Art 4). Entsprechend dem Ziel der Säule, insb auch die Verwirklichung und Durchsetzung der sozialen Rechte zu stärken, werden ua ein verbesserter Zugang der AN zum gesetzlichen Mindestlohnschutz gefordert sowie Ansprüche auf Rechtsbehelfe und Benachteiligungsschutz (Art 8 und 11).

Ebenso soll die geplante RL zur Verbesserung der Arbeitsbedingungen in der Plattformarbeit so verstanden werden, dass sie dem Grundsatz sicherer und anpassungsfähiger Beschäftigung nach Nr 5 der Säule sozialer Rechte dient. Betont wird, dass unabhängig von Art und Dauer der Beschäftigung das Recht auf faire und gleiche Behandlung im Hinblick auf die Arbeitsbedingungen und auf Zugang zum Sozialschutz und zur Fortbildung bestehen und die notwendige Flexibilität für AG gewährleistet werden soll, eine Förderung innovativer Arbeitsformen mit guten Arbeitsbedingungen erfolgen, Unternehmertum und Selbstständigkeit unterstützt und berufliche Mobilität erleichtert werden.*

Auch der Kommissionsvorschlag zur Verantwortlichkeit in Lieferketten bemüht die Säule sozialer Rechte und nimmt in seiner dritten Begründungserwägung Bezug auf die Förderung fairer Arbeitsbedingungen. *

Kurzum: Die jüngsten rechtspolitischen Vorschläge der Kommission kommen nicht mehr ohne Auseinandersetzung mit der Säule sozialer Rechte aus. Insoweit stellt sich die Säule als ein klassisches politisches Rechtssetzungsprogramm dar.* Es ist allerdings einzuräumen, dass nicht verifiziert werden kann, dass das vorstehende Rechtssetzungsprogramm nicht auch ohne die Säule sozialer Rechte in gleicher oder ähnlicher Weise aufgelegt worden wäre.*

Ausdrücklich soll die Säule als sozialpolitisches Scoreboard zur Überwachung der mitgliedschaftlichen Politik im Rahmen des Europäischen Semesters herangezogen werden, um auf dieser Grundlage Empfehlungen an die Mitgliedstaaten zu geben. Die Empfehlungen und Leitlinien auf der Basis 288 des Europäischen Semesters bleiben für sich zwar rechtlich unverbindlich, nehmen aber im Rahmen der Koordinierung der Wirtschafts- und Haushaltsplanung nicht unerheblichen Einfluss auf die innerstaatliche Politik.* Gerade im Nachgang der Euro-Krise wurde vielfach ein Primat der Finanz- und Wirtschaftspolitik gegenüber der Sozialpolitik beobachtet.*

Vor diesem Hintergrund ist die europäische Säule sozialer Rechte in zweierlei Hinsicht interessant. IS einer Selbstverpflichtung der Kommission, zumindest durch die interinstitutionelle Proklamation, ist es den Organen verwehrt, ihren Einfluss bei der Koordinierung der Wirtschafts- und Haushaltsplanung unter Missachtung sozialer Rechte aus der Säule auszuüben.* Das scheint besonders wichtig im Hinblick darauf, dass gerade bei wirtschaftlicher Krise insb Sozialleistungen infrage gestellt werden, weil sie einen hohen Anteil der Gesamtausgaben eines Staates ausmachen.* Insofern kann die Säule gerade im Hinblick auf die Wirtschaftsgovernance vor sozialen Zumutungen schützen.* Zudem ist Europa gerade dann gefragt, wenn mitgliedstaatliche Sozialpolitik nicht in der Lage ist, soziale Folgen einer Krise zu bewältigen.*

Auf der anderen Seite sind die Organe der Union in diesem Sinne gehalten, von den Mitgliedstaaten die Verwirklichung sozialer Rechte iSd europäischen Säule einzufordern.* Einzuräumen ist freilich auch, dass hier Spielräume verbleiben, die keine wirklich belastbaren Versprechungen erkennen lassen.* Einerseits ist jede Gewichtung zwischen sozialen Rechten und Wirtschafts- und Haushaltspolitik offen, andererseits sind die sozialen Rechte ihrerseits vielfach sehr unkonkret.* Was etwa ist eine „hochwertige und bezahlbare Gesundheitsvorsorge“?

Die Kommissionsempfehlung hat schon nach Art 288 Abs 5 AEUV keine bindende Wirkung.

Was die Verankerung der europäischen Säule sozialer Rechte in einer interinstitutionellen feierlichen Proklamation angeht, stellt sich zunächst die Frage ihres Rechtscharakters. Grundsätzlich ist der Abschluss einer interinstitutionellen Vereinbarung zulässig. Art 295 Satz 2 AEUV sieht das ausdrücklich vor. Die Regelung spricht auch explizit die Möglichkeit eines bindenden Charakters an. Allerdings wird die Bindungswirkung vor allem Innenwirkung zwischen den beteiligten Organen haben. Eine Außenwirkung ist in der Regel schon wegen der Inhalte ausgeschlossen.* Das muss an dieser Stelle allerdings gar nicht vertieft werden. Denn die europäische Säule sozialer Rechte strebt nach ihrem Inhalt ersichtlich eine solche gar nicht an.

Zwar verwendet die europäische Säule sozialer Rechte die Termini „Grundsätze“ sowie „Rechte“, was in der Terminologie der Grundrechtecharta einen wesentlichen Unterschied dahingehend macht, dass nach Art 52 Abs 5 AEUV Grundsätze der Umsetzung bedürfen und gerichtlich nur bei der Auslegung solcher Akte sowie bei Entscheidungen über deren Rechtmäßigkeit berücksichtigt werden können.* Die Säule folgt dieser Terminologie jedenfalls insoweit offenbar, als hinzukommende neue Positionen als „Grundsätze“ bezeichnet werden.* Gleichwohl gehen die Organe in den Rechtstexten nicht von unmittelbar einklagbaren Rechten aus.* Vielmehr wird ja die Umsetzungsbedürftigkeit an verschiedenen Stellen der Entwicklung bis hin in die finalen Dokumente angesprochen.*

Eine interinstitutionelle Bindungswirkung ist damit indes keineswegs ausgeschlossen. Fraglich bleibt nur, ob eine solche aus inhaltlichen Gründen zu verneinen ist. Dafür spricht immerhin, dass die Rechtssetzung, soweit sie auf Unionsebene zur Verwirklichung der sozialen Rechte der Säule erfolgen kann und muss, arbeitsteilig erfolgt. Rat und Parlament können nicht ohne Initiative der Kommission tätig werden. Die Kommission kann ihrerseits nicht einseitig Rechtsakte erlassen. Das spricht dafür, dass das politische Ermessen der Organe durch die Säule sozialer Rechte nicht eingeschränkt ist. Gleichwohl spricht viel für eine Selbstbindung der Organe zur Verwirklichung der in der Säule enthaltenen Rechte und Grundsätze. So wäre es widersprüchlich, wollte der Rat den bereits angesprochenen Vorschlag für eine RL über angemessene Mindestlöhne zurückweisen, weil solche Mindestlöhne unerwünscht seien. Anders wäre es hingegen, wenn es um die Details der Verwirklichung des Vorhabens geht. Gleichwohl spricht gegen eine Bindungswirkung, dass diese das künftige Abstimmungsverhalten mitgliedstaatlicher Regierungen im Rat präjudizieren würde, zumal in wesentlichen 289 Bereichen nach Art 153 Abs 2 UAbs 3 AEUV Einstimmigkeit erforderlich ist.

Was schließlich die Bereiche angeht, die in der mitgliedstaatlichen Kompetenz verbleiben, würde eine Bindungswirkung für die Mitgliedstaaten das Kompetenzgefüge gänzlich aushebeln. Auch insoweit ist folglich wegen der beschränkten Kompetenz im sozialpolitischen Bereich nach Art 153 ff AEUV eine Bindungswirkung ausgeschlossen.* Das gilt zumal mit Rücksicht darauf, dass nach den Vorstellungen der Kommission die Rechte und Grundsätze der Säule zwar für alle gelten, aber nicht „über einen einzigen schablonenhaften Ansatz umgesetzt werden“.* Damit soll die Säule nämlich Standards bei gleichzeitiger Vielfalt gewährleisten. Auch dürfte die Bindungswirkung schon gegenständlich durch Art 295 Satz 2 AEUV ausgeschlossen sein, da interinstitutionelle Vereinbarungen sich auf die Zusammenarbeit der Organe beziehen.*

Im Prinzip relativ unproblematisch erschiene es, Rechte und Grundsätze der europäischen Säule sozialer Rechte zur Auslegung solcher unionsrechtlichen Bestimmungen heranzuziehen, zu deren Begründung Grundsätze aus der Säule bemüht wurden.* So sollte beispielsweise die Vereinbarkeits-RL, die, wie bereits ausgeführt, in Erwägungsgrund (9) auf die Grundsätze 2 und 9 der Säule Bezug nimmt, im Lichte dieser Bestimmungen ausgelegt werden. An dieser Stelle zeigt sich eine Verwirklichung der politischen Selbstverpflichtung der Organe durch Proklamation der Säule sozialer Rechte.

Schwieriger ist die Frage zu beantworten, wie es um das Unionsrecht steht, das keine entsprechenden Bezüge aufweist. Das ist etwa bei der reformierten Entsende-RL* der Fall. In ihrer Mitteilung zur Säule sozialer Rechte weist die Kommission zwar darauf hin, dass es ihr ein ständiges und wichtiges Anliegen sei, sicherzustellen, dass Unionsrechtsvorschriften aktualisiert werden und ihren Zweck erfüllen. Dies habe sich beispielsweise in der Initiative zur Entsendung von AN niedergeschlagen.* Die Erwägungsgründe der reformierten Entsende-RL gehen aber nicht auf die Säule sozialer Rechte ein.* Das schließt jedoch nicht aus, die Säule sozialer Rechte auch zur Auslegung solcher Rechtsakte heranzuziehen. Denn immerhin haben sich die Organe, die die Rechtsakte angenommen haben, politisch auf die Verfolgung der sozialen Rechte verpflichtet. In diesem Sinne ist zumindest zu vermuten, wenn aus dem Rechtsakt nichts anderes folgt, dass er auch der Verwirklichung dieser Agenda dienen soll, ihr zumindest nicht im Wege stehen möchte. Wichtiger noch scheint, dass die Säule sozialer Rechte keine inhaltlichen Beschränkungen auf die Sozialpolitik enthält, sondern sich gewissermaßen als Benchmark für jede Rechtssetzung darstellt.* Aus diesem Grunde kann sie auch zur Auslegung anderer Rechtsakte herangezogen werden, etwa solcher mit wirtschaftspolitischer Zielrichtung.

Wiederum etwas anders gelagert ist die Frage, ob die Säule sozialer Rechte auch zur Auslegung älteren Unionsrechts herangezogen werden kann. In diesem Sinne könnte die Teilzeit-RL* beispielsweise im Lichte des Ziels des Verbots eines Missbrauchs atypischer Verträge interpretiert werden. Das dürfte sich allerdings nur schwer begründen lassen. Älteres Unionsrecht kann schwerlich der Verwirklichung der Säule sozialer Rechte dienen. Auch kann die Selbstverpflichtung der Organe nicht in die Vergangenheit zurückwirken. Auswirken könnte sie sich allein, wäre der Gerichtshof an die Säule sozialer Rechte gebunden. Das ist indes nicht der Fall. Die interinstitutionelle Proklamation hat weder Primärrecht noch Sekundärrecht geschaffen, das für den Gerichtshof Rechtswirkungen erzeugen würde. Auch hat er sich selber nicht – unabhängig von der Frage, ob dies überhaupt möglich wäre – durch Beteiligung an die interinstitutionelle Proklamation gebunden. Insoweit spricht einiges dafür, dass etwaiger Kritik an einer Schieflage zwischen Grundfreiheiten und sozialen Grundrechten* mit Hilfe der Säule nicht begegnet werden kann,* weil sie die bestehende Rechtslage grundsätzlich nicht ändert.*

Die Entschließung des Europäischen Parlaments zur Säule sozialer Rechte läuft immerhin auf die Forderung hinaus, ein Sozialprotokoll bei der Überarbeitung der Verträge einzufügen, um soziale Rechte gegenüber wirtschaftlichen Freiheiten zu stärken.* Auch fordert der Europäische Gewerkschaftsbund ein soziales Fortschrittsprotokoll, um Beschränkungen sozialer Rechte durch wirtschaftliche Grundfreiheiten zu begrenzen.* Derartiges vermag die Säule sozialer Rechte im jetzigen Zustand nicht zu verwirklichen.* Möglicherweise aber kann sie einen Beitrag zu einer Sensibilisierung für die Problematik leisten, die eine Stärkung sozialer Rechte in Abwägungsprozessen bewirkt.*290

In einem abgeschwächteren Sinne scheint die Heranziehung der Säule allerdings nicht ausgeschlossen. Soweit sie ein bestimmtes Verständnis bereits vorhandenen Unionsrechts und insb existenter sozialer Rechte, namentlich aus der Grundrechtecharta, nahelegt, kann dies als Rechtserkenntnisquelle durchaus herangezogen werden. In diesem Sinne hatte der Gerichtshof etwa in der Rs Viking die seinerzeit nur feierlich proklamierte und noch nicht durch den Lissabon-Vertrag verbindlich gemachte Grundrechtecharta zur Bestätigung seines Grundrechtsverständnisses herangezogen.*

Aus dem Umstand, dass Empfehlungen für die Mitgliedstaaten nach Art 288 Abs 5 AEUV nicht verbindlich sind und demzufolge einzelnen keine Rechte zu vermitteln vermögen, folgt nicht deren rechtliche Bedeutungslosigkeit. Der Gerichtshof hat vielmehr entschieden, dass die Gerichte der Mitgliedstaaten Empfehlungen bei ihren Entscheidungen berücksichtigen müssen, insb wenn es um innerstaatliches Recht geht, das zu deren Durchführung ergangen ist oder das Unionsrecht ergänzt.* Das lässt sich ohne Weiteres auch auf die europäische Säule sozialer Rechte übertragen.* Auf dieser Grundlage kann man davon ausgehen, dass die Säule eine Auslegungshilfe für das innerstaatliche Recht ist.* Daraus ergibt sich freilich ein naheliegender Einwand: Nach Art 51 Abs 1 Satz 1 der Grundrechtecharta sind die Mitgliedstaaten ausschließlich bei der Durchführung des Unionsrechts an die Grundrechte gebunden. Insoweit geht der Gerichtshof zwar von einem weiten Verständnis der Durchführung aus.* Dazu hat das BVerfG jedoch den warnenden Zeigefinger erhoben: Ein bloß abstrakter Bezug zum Unionsrecht oder rein tatsächliche Auswirkungen genügen dazu nicht.* Soweit nun Charta-Grundrechte über die Säule sozialer Rechte den Charakter einer Empfehlung einnehmen, könnte dies theoretisch dazu führen, dass der beschränkte Anwendungsbereich der Grundrechtecharta auf diese Weise überbrückt würde. Um bei einem Beispiel zu bleiben: Wenn das Recht auf Schutz bei ungerechtfertigter Entlassung nach Art 30 der Grundrechtecharta außerhalb eines Unionskontextes die Bundesrepublik nicht binden kann, stellt sich umso dringlicher die Frage, ob dann die Verstärkung dieses Rechtes durch einen Anspruch auf angemessene Entschädigung nach Nr 7 b Satz 2 der Säule dazu führen kann, dass deutsche Gerichte bei einer sozial ungerechtfertigten Kündigung (außerhalb des Anwendungsbereichs von § 15 Abs 2 Allgemeines Gleichbehandlungsgesetz [AGG]) Entschädigungsansprüche zusprechen müssen. Das ist zu verneinen. Denn für eine solche Auslegung gibt das innerstaatliche Recht (§ 1 Kündigungsschutzgesetz [KSchG]) nichts her. Es geht aber bei der Heranziehung im Wege der Auslegung nicht etwa um eine unmittelbare Anwendung der Grundrechtsnorm. Von daher ist gegen eine Heranziehung bei der Auslegung aus Art 51 Abs 1 Satz 1 der Grundrechtecharta kein Einwand herzuleiten.

Im Hinblick auf diese weichen Wirkungen der Empfehlung spricht grundsätzlich nichts dagegen, sie auch dann zur Auslegung des innerstaatlichen Rechtes heranzuziehen, wenn es nicht um innerstaatliches Recht geht, das zur Durchführung der Säule sozialer Rechte erlassen wurde oder sonst in einem unionsrechtlichen Kontext mit der Säule steht, wie dies etwa in dem bereits erwähnten Beispielsfall ungerechtfertigter Kündigung wäre. Andererseits steht die Säule sozialer Rechte im Kontext einer erneuerten Aufwärtskonvergenz im Rahmen des Euro-Raums. Mit ihr ging es den Unionsorganen gerade darum, soziale Rechte in diesem Rahmen zu stärken. Das betrifft zwar auch ua die Koordinierung mitgliedstaatlicher Sozialpolitik nach Art 156 AEUV, die aber wiederum auch auf einer unionsrechtlichen Grundlage der Abstimmung erfolgt. Vor diesem Hintergrund spricht mehr dafür, dass die mitgliedstaatlichen Gerichte nicht verpflichtet sind, ohne jeden Bezug zur Durchführung der Säule sozialer Rechte diese bei der Auslegung heranzuziehen. Aus unionsrechtlicher Sicht kann es diesen umgekehrt aber auch nicht verwehrt werden, so zu verfahren.

Was die Rolle des Gerichtshofs angeht, ist die Antwort in Art 267 AEUV zu suchen. Ein Vorabentscheidungsersuchen ist zwar zur Klärung der Auslegung des Unionsrechts und damit etwa der Säule sozialer Rechte möglich, nicht aber hinsichtlich der Heranziehung der Säule bei der Auslegung des nationalen Rechts.